Совет по развитию гражданского общества и правам человека принял Рекомендации по итогам выездного заседания в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре. Предложения правозащитников касаются улучшения ситуации с соблюдение социальных, экономических, экологических прав граждан и условий в местах принудительного содержания.
10 февраля 2020
Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека принял Рекомендации по итогам выездного заседания в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре. Правозащитники работали в регионе в августе прошлого года, встречались с представителями общественных организаций, посетили детские, медицинские и другие социальные учреждения, а также исправительную колонию, следственный изолятор и изолятор временного содержания. Также члены и эксперты Совета посетили места рекультивации разливов нефти, лицензионные участки с элементами деградации экосистем, стойбище одного из представителей коренных народов.
Рекомендации Совета включают предложения:
- в части экологических прав граждан (экологический вред в результате деятельности нефтяных компаний, проблемы особо охраняемых природных территорий, сохранения экосистем территорий традиционного природопользования и права коренных малочисленных народов на благоприятную окружающую среду, восстановление и сохранение рыбных ресурсов, проблемы сбора и утилизации отходов),
- в части соблюдения жилищных прав (жилье молодым семьям, предоставление дополнительной жилой площади инвалидам и приспособленного жилья инвалидам-колясочникам, обеспечение жильем граждан, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, снос жилых строений временного характера (балков), снос индивидуальных жилых домов и других построек граждан в охранной зоне магистральных трубопроводов)
- в части защиты социальных прав и законных интересов несовершеннолетних и других жителей ХМАО-Югры (защита прав детей после расторжения брака родителей, организация школьной медицины, организации питания детей-инвалидов в период образовательного процесса, проблемы туберкулинодиагностики и допуска детей в организованных детский коллективах, психиатрическая помощь и принудительное медицинское вмешательство в отношении лиц, не достигших 18 лет, нормативная поддержка института приемной семьи для пожилых граждан),
- в части соблюдения прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания на территории ХМАО-Югры,
- в части защиты прав коренных малочисленных народов Севера,
- в части развития гражданского общества и поддержки некоммерческих организаций,
- в части осуществления предпринимательской деятельности.
РЕКОМЕНДАЦИИ
Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека
по итогам 32-го выездного заседания в Ханты-Мансийском
автономном округе – Югре 12-15 августа 2019 г.
12 – 15 августа 2019 г. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет) провел выездное заседание в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре (далее – ХМАО-Югра).
В рамках выездного заседания члены Совета провели прием граждан в Ханты-Мансийске, Сургуте и Нижневартовске, встретились с представителями правозащитных и экологических общественных организаций, посетили детские, медицинские и другие социальные учреждения, а также исправительную колонию, следственный изолятор и изолятор временного содержания. Также члены и эксперты Совета посетили места рекультивации разливов нефти, лицензионные участки с элементами деградации экосистем, стойбище одного из представителей коренных народов.
В рамках выездного заседания члены Совета провели встречи с представителями судейского сообщества ХМАО-Югры, на которых обсуждались вопросы развития судов присяжных и механизмов медиации в регионе. В ходе выездного заседания состоялись «круглые столы» по различным темам:
- Актуальные вопросы защиты прав предпринимателей в ХМАО-Югре;
- Актуальные вопросы развития институтов гражданского общества в ХМАО-Югре;
- Система поддержки НКО органами государственной власти и местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа – Югры;
- Состояние и результативность общественного контроля в ХМАО-Югры;
- Система поддержки НКО органами местного самоуправления г. Сургута и Сургутского района;
- Саморегулирование СМИ и освещение судебной деятельности в ХМАО-Югре;
- Развития судов присяжных и механизмов медиации;
- Вопросы внедрения медиативных процедур и развития практики альтернативных способов разрешения конфликтов;
- Вопросы формирования фонда доступного жилья и реализации жилищных прав социально приоритетных категорий населения в ХМАО-Югре;
- Поддержка коренных малочисленных народов ХМАО – Югры;
- Вопросы соблюдения экологических прав граждан в ХМАО-Югре;
- О соблюдении социальных прав граждан в ХМАО – Югре;
- О соблюдении прав человека в местах принудительного содержания и развития общественного контроля в ХМАО – Югре.
По итогам выездного заседания Совет в установленном порядке принял настоящие Рекомендации.
I. В части соблюдения экологических прав жителей ХМАО-Югры
В ходе ознакомления с опытом защиты экологических прав жителей ХМАО-Югры были отмечены положительные практики деятельности контрольно-надзорных органов и исполнительной власти автономного округа, предприятий нефтегазодобывающего комплекса, однако анализ данных, поступивших в ходе выездного заседания Совета и после него, позволяет выделить системные проблемы в сфере экологических прав жителей ХМАО-Югры и смежных с ними прав. При этом характер указанных проблем, наличие разработанных технических решений и необходимой нормативной правовой базы позволяют их полностью предотвратить либо значительно минимизировать, при определенных условиях принятия необходимых нормативных правовых актов федерального и регионального уровней.
1. Экологический вред в результате деятельности нефтяных компаний
На территории ХМАО-Югры добывается 47% от всей нефти, добываемой на территории Российской Федерации. Добыча и последующая транспортировка нефти оказывает серьёзное негативное воздействие на окружающую среду. К основным экологическим последствиям деятельности нефтяной отрасли на территории ХМАО-Югры относятся:
1.1. Загрязнение окружающей среды в результате разливов нефти при добыче, транспортировке, демонтаже трубопроводов
Основным источником загрязнения окружающей среды нефтью и нефтепродуктами является разгерметизация промысловых нефтепроводов. Статистика Центрального диспетчерского управления топливно-энергетического комплекса (далее – ЦДУ ТЭК) показывает динамику постепенного снижения количества порывов нефтепроводов в России. За последние 10 лет количество порывов снизилось примерно в 2 раза: с 17378 (2008 г.) до 8126 (2018 г.) Примерно такая же динамика наблюдается в ХМАО-Югре: по данным Службы по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира и лесных отношений ХМАО-Югры (далее – Природнадзор Югры), количество сообщений об авариях (инцидентах) за 10 лет снизилось в 1,8 раз: с 4797 (2009 г.) до 2708 (2018 г.); средняя площадь загрязнения снизилась с 1,6 га (2013 г.) до 0,3 га в год (2018 г.); доля проб водных объектов загрязненных нефтепродуктами с ПДК больше 1 снизилась с 11% до 4,6% от общей выборки в период с 2009 г. по 2018 г. По данным Росгидромета значительно снизился и среднегодовой вынос нефтепродуктов в реку Обь – порядка 170 тыс. тонн в 2008 году и 8 тыс. тонн в 2018 году[1].
С 2015 г. в ХМАО-Югре наблюдается положительная динамика в инвестировании в модернизацию парка промысловых трубопроводов (с 13,5 млрд руб. в 2015 г до 29,5 млрд руб. в 2018 г.) и в количестве реконструируемых трубопроводов (с 1 414,1 км. в 2015 г. до 1 927 км. в 2018 г.) Среди компаний, увеличивших инвестиции в реконструкцию нефтепроводов, необходимо отметить ПАО «Лукойл» и ПАО «Роснефть». Сохранение достигнутой динамики реконструкции позволит в течение нескольких лет снизить средний возраст промысловых трубопроводов и создает предпосылки для сокращения аварий с нефтяными разливами. Количество аварий и инцидентов снизилось с 3735 (2016 г.) до 2708 (2018 г.) соответственно, что может говорить о высокой корреляции между скоростью реконструкции промысловых трубопроводов и динамикой отказов на этих трубопроводах.
Нефтяными компаниями внедряется новая технология защиты трубопроводов от коррозии – полимеризация трубопроводов небольших диаметров (ниже 300 мм.), на которых происходят основные отказы при прокачке нефтесодержащей жидкости. ПАО «Лукойл» и ПАО «Сургутнефтегаз» ввели собственное производство по полимеризации труб, ПАО «Роснефть» не имеет аналогичного производства – так, доля полимеризованных труб от всех вновь вводимых в эксплуатацию трубопроводов составляет лишь 25 %.
Снижение уровня загрязнения окружающей среды в результате аварий на объектах добычи и транспортировки нефти связано, в т.ч., с эффективным осуществлением государственного экологического надзора (контроля), в особенности регионального. Важно отметить, что в ХМАО-Югре контрольно-надзорными и лицензионно-разрешительными функциями наделены разные органы исполнительной власти, что позволяет сделать работу надзорных органов в области охраны окружающей среды более эффективной. В ХМАО-Югре действуют соглашения о сотрудничестве между Правительством ХМАО-Югры и нефтегазовыми компаниями, в рамках которых последние принимают на себя обязательства по выполнению конкретных экологических программ.
Несмотря на положительную статистику снижения нефтяных разливов, проблема нефтеразливов полностью пока не решена. В Природнадзор Югры в 2018 г. поступило 2708 сообщений об авариях и инцидентах, в т.ч., на нефтепроводах – 1527 сообщений.
В ходе выездного заседания Совета по правам человека была подтверждена проблема недостаточной эффективности существующих правовых механизмов предупреждения разливов нефти по причине устаревания нефтепроводов в предприятиях нефтегазодобывающего комплекса:
– положительное заключение экспертизы промышленной безопасности не гарантирует дальнейшую безаварийную эксплуатацию нефтепровода в течение продленного срока службы (эксплуатации);
– принятие федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасной эксплуатации внутрипромысловых трубопроводов»[2] не повлекло серьёзных изменений в законодательстве и правоприменительной практике.
При этом уполномоченные государственные органы сообщили об отсутствии статистики и мониторинга правоприменительной практики требований по предотвращению коррозионных разливов нефти – как в части экспертизы промышленной безопасности, так и ультразвуковой толщинометрии стенок трубопровода, требуемой Правилами безопасной эксплуатации внутрипромысловых трубопроводов. При этом Ростехнадзор не ведет мониторинг исполнения требования собственных Правил, мотивируя это тем, что направление информации о диагностике нефтепроводов не предусмотрено приказом Ростехнадзора от 12 марта 2013 г. № 101[3].
Совет обращает особое внимание на вопрос предоставления достоверной, своевременной, полной информации о загрязнении нефтью окружающей среды. Необходимо отметить положительный опыт предоставления данных о загрязнении компонентов окружающей среды (почва и водные объекты) Природнадзором Югры.
Вместе с тем на федеральном и на региональном уровнях, в т.ч., в ХМАО-Югре, существует проблема отсутствия сопоставимых статистических данных о нефтяных разливах, поскольку существует как минимум 4 источника информации по количеству аварий: Росприроднадзор, региональные органы экологического надзора (Природнадзор Югры), Ростехнадзор и ЦДУ ТЭК (данные, предоставляемые нефтяными компаниями). Данные разных источников не сопоставляются и не позволяют представить общую картину по разливам нефти, т.к. используются различные подходы (методы) к обработке поступающей информации. Так, по данным ЦДУ ТЭК, ПАО «Роснефть» в лице ООО «РН-Юганскнефтегаз» допустило в 2018 г. лишь 458 прорывов на нефтепроводах, а по сообщениям, направленным ООО «РН-Юганскнефтегаз» в Природнадзор Югры, произошел 1001 отказ на нефтепроводах. Агрегированная информация о местах и объемах нефтеразливов на федеральном уровне отсутствует.
Кроме того, существует проблема несоблюдения обязательств нефтяных компаний по информированию о разливах нефти, что может приводить к искажению статистики. В частности, по информации, полученной от населения, на месторождениях ПАО «Сургутнефтегаз» происходят многократные разливы нефти, в то время как по данным ЦДУ ТЭК, ПАО «Сургутнефтегаз» за 2018 г. сообщило о 2 прорывах на промысловых нефтепроводах. Существует проблема возможности осуществления общественного экологического контроля и допуска на участки нефтеразливов представителей общественности.
В части локализации разливов нефти нефтяные компании и уполномоченные должностные лица указывают на существование сложности использования специальной техники для своевременного реагирования на разливы. Согласно п. 7 Порядка организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов[4], при поступлении сообщения о разливе нефти время локализации разлива не должно превышать четырех часов при разливе в акватории, и шести часов при разливе на почве с момента обнаружения разлива или с момента поступления информации о разливе.
При этом основными специальными техническими средствами для локализации разливов являются тяжеловесные крупногабаритные транспортные средства. Для передвижения по дорогам общего пользования тяжеловесного крупногабаритного транспортного средства необходимо получение специального разрешения от уполномоченных органов, подведомственных учреждений (организаций). В соответствии с утвержденным порядком[5], срок рассмотрения и выдачи специального разрешения может составлять более 2 недель, что создает очевидные риски.
В ХМАО-Югре ежегодно рекультивируются сотни гектар земель – 901 га в 2016 г., 863 га в 2017 г., 671 га в 2018 г. В 2019 г. включено в график освидетельствования 8028 участков на площади 1 324,46 га.
Отдельной экологической проблемой является ненадлежащее выполнение работ по демонтажу выведенных из эксплуатации трубопроводов, которые зачастую содержат остатки транспортируемой продукции. С момента отнесения федеральным законодательством отработанных трубопроводов к категории отходов, нефтегазодобывающими предприятиями ХМАО-Югры уделяется большее внимание применению технологий и оборудования по безопасному демонтажу, обезвреживанию и утилизации отработанных труб, позволяющих оказывать наименьшее негативное воздействие на окружающую среду и эффективно извлекать полезные компоненты отхода.
В то же время, по сообщениям экспертов, ряд подрядных организаций, осуществляющих обезвреживание и утилизацию отработанных трубопроводов, не имеет необходимых лицензий и не обладает соответствующими технологиями, что приводит к сбрасыванию в окружающую среду нефтяной эмульсии, загрязнению атмосферного воздуха продуктами сжигания содержимого трубопроводов. Сопутствующей проблемой, на которую указали эксперты и участники круглых столов, состоявшихся в рамках выездного заседания Совета, является залегание в почве тысяч километров трубопроводов, которые фактически не используются по назначению.
Отсутствие демонтажа неэксплуатируемых трубопроводов приводит к эрозии почв, загрязнению окружающей среды при разгерметизации таких объектов, содержащих полимеры, битумы в виде изоляционного покрытия, отложения, включающие оксиды, сульфиды железа и углеводороды. Кроме того, отказываясь от изъятия отработавших трубопроводов, нефтяные компании осуществляют прокладку новых трубопроводов, вовлекая дополнительные земельные участки в промышленную деятельность.
1.2. Загрязнение окружающей среды в результате сжигания попутного нефтяного газа
Сжигание попутного нефтяного газа приводит к значительным выбросам монооксида углерода, диоксида азота, метана, метанола, сажи. По данным Природнадзора Югры, в ХМАО-Югре значительно снизился объем сжигаемого попутного нефтяного газа – с 6,4 млрд м3 в 2008 г. до 1,6 млрд м3 в 2017 г. Процент полезной утилизации попутного нефтяного газа в среднем по региону достиг 95,5% в 2017 г., что соответствует федеральным требованиям для нефтяных компаний. При этом ряд крупных компаний (по данным за 2018 г.) пока не достигли указанного показателя, в частности, ПАО «Роснефть» утилизирует 93,8%, ПАО «Газпромнефть» – 94,1%.
1.3. Деградация экологических систем в результате строительства и эксплуатации линейных и иных сооружений нефтегазовой отрасли
Несмотря на то, что площадь земель, занятых промышленными объектами и населенными пунктами, составляет менее 6% от всей площади ХМАО-Югры, экосистемы испытывают значительное давление в результате рассечения ландшафтов линейными сооружениями, что ведет к росту пожаров вдоль дорог, нефте- и газопроводов, облегчает доступ браконьеров на новые территории и т.д. По оценкам экспертов, при сооружении магистрального трубопровода на каждые 100 км. трассы приходится 500 га поврежденных земельных угодий[6]. При этом протяженность всех трубопроводов в округе превышает 112 тыс. км.
Особое беспокойство вызывает строительство промышленной инфраструктуры на землях особо охраняемых природных территориях, территориях традиционного природопользования.
Техногенную нагрузку оказывают шламовые амбары. В ХМАО-Югре сокращается количество шламовых амбаров: если в 2008 г. на учете находился 1831 неликвидированный амбар, то в 2018 г. только 147. Технология переработки буровых растворов шламовых амбаров проходит государственную экологическую экспертизу. При этом переработанные буровые растворы, по оценке ФГБУ «Центр стратегического планирования и управления медико-биологическими рисками здоровью» Минздрава России, могут содержать такое опасное вещество как карбонформальдегид[7].
В связи с изложенным в п. 1 Совет рекомендует:
Правительству Российской Федерации:
– рассмотреть положительный опыт ХМАО-Югры по разделению функций государственного экологического надзора и управления использованием природных ресурсов с целью создания более эффективной и независимой системы экологического надзора на федеральном уровне.
Министерству транспорта Российской Федерации (Минтрансу России):
– внести в Порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства изменения, предусматривающие сокращение сроков рассмотрения и выдачи специального разрешения на перемещение по дорогам общего пользования негабаритной техники, используемой для ликвидации последствий нефтяных разливов.
Министерству энергетики Российской Федерации (Минэнерго России):
– в рамках разработки системы ГИС ТЭК обеспечить включение в формы сегмента в области нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности, транспортировки по магистральным трубопроводам нефти и нефтепродуктов, информацию о протяженности промысловых нефтепроводов по срокам эксплуатации, их среднем возрасте, скорости замены ветхих нефтепроводов (свыше указанного в проектной документации срока эксплуатации), скорости демонтажа выведенных из эксплуатации трубопроводов, количестве прорывов и случаев разгерметизации нефтепроводов и трубопроводов, объеме и площадям разливов нефти, нефтесодержащей жидкости и нефтепродуктов, с указанием координат загрязненных земель;
– обеспечить открытость и доступность указанной информации ГИС ТЭК.
Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору):
– изучить и перенять опыт Департамента информационных технологий ХМАО-Югры, Департамента недропользования и природных ресурсов ХМАО-Югры и Природнадзора Югры в области цифровизации системы экологического надзора с целью повышения эффективности контрольно-надзорных мероприятий;
– обеспечить разграничение полномочий между федеральным и региональными органами государственной власти в части экологического надзора, предусматривающее взаимное делегирование полномочий по мониторингу деятельности нефтяных компаний, чья деятельность связана с риском загрязнения окружающей в результате аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на объектах, подлежащих как федеральному, так и региональному государственному контролю, и надзору;
– совместно с Ростехнадзором, Минэнерго России и ЦДУ ТЭК организовать единую, открытую для общественного доступа, систему учета аварийных разливов нефти, нефтепродуктов и подтоварных вод.
Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзору):
– обеспечить сбор и анализ статистики исполнения требований, установленных приказом Ростехнадзора от 30 ноября 2017 г. № 515, в том числе ультразвуковой толщинометрии стенок нефтепроводов, и, в случае необходимости, внести соответствующие изменения в нормативные акты Ростехнадзора, довести результаты анализа исполнения требований Правил безопасной эксплуатации внутрипромысловых трубопроводов до сведения общественности;
– обеспечить надежность экспертизы промышленной безопасности при продлении сроков эксплуатации промысловых нефтепроводов путем усиленной проверки организаций, проводящих такую экспертизу;
– инициировать разработку поправок в законодательство, ограничивающих сроки эксплуатации промысловых нефтепроводов и/или количество промышленных экспертиз, проводимых с целью продления сроков эксплуатации промысловых нефтепроводов.
Правительству ХМАО – Югры:
– продолжить практику внедрения и усиления экологической политики нефтегазовых компаний через институт соглашений о сотрудничестве между Правительством ХМАО-Югры и нефтегазовыми компаниями, в т.ч., учесть в будущих соглашениях следующие рекомендации: сохранить, а там где необходимо, нарастить объемы финансирования программ реконструкции промысловых нефтепроводов, обеспечить политику открытости нефтегазовых компаний для общественного экологического контроля, обеспечить достижение в ближайшие несколько лет целевого показателя полезной утилизации не менее 95% попутного нефтяного газа нефтегазовыми компаниями;
– рекомендовать компаниям ПАО НК «Роснефть» организовать собственное производство полимеризованных труб и довести до 100 % уровень замены выводимых из эксплуатации промысловых нефтепроводов (диаметром ниже 300 мм) на нефтепроводы с полимеризацией (при использовании зарекомендованных технологий полимеризации).
Ханты-Мансийскому межрайонному природоохранному прокурору:
– во взаимодействии с иными органами надзора усилить надзор в сфере защиты экологических прав граждан, в том числе направленный на выявление и пресечение нарушений природоохранного законодательства, выразившийся в загрязнении земель нефтью и нефтепродуктами при добыче и транспортировки нефти и нефтепродуктов, демонтаже отработанных трубопроводов, а также понуждение нарушителей к принятию мер по рекультивации загрязненных земель;
– обеспечить проверку фактов о возможных нарушениях в связи с использованием технологий по переработке буровых растворов и их загрязнением карбонформальдегидом в результате переработки и складирования в местах ликвидируемых шламовых амбаров, в случае выявления нарушений принимать меры прокурорского воздействия;
– во взаимодействии с органами экологического надзора осуществлять постоянный надзор за соблюдением требований природоохранного законодательства при осуществлении демонтажа и последующей утилизации отработанных трубопроводов.
2. Проблемы особо охраняемых природных территорий
Совет отмечает, что развитие сети особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) является важным фактором обеспечения экологической безопасности страны и имеет ключевое значение для реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. Российская заповедная система выполняет важнейшую роль в сохранении биологического разнообразия и поддержания экологической стабильности многих регионов России.
В настоящее время ООПТ занимают менее 5% от площади ХМАО-Югры[8], что значительно ниже как планов по развитию сети ООПТ России, так и норм, признанных на международном уровне[9]. При этом региональные органы власти проводят работу по изменению границ, в том числе исключению значительных по площади участков из границ существующих ООПТ, по изменению зонирования территорий.
В 2017 г. Прокуратурой автономного округа было вынесено требование Департаменту недропользования и природных ресурсов автономного округа о переводе эксплуатационных лесов на территории природных парков в защитные леса категории «леса, расположенные на ООПТ». В соответствии с действующим законодательством Правительством автономного округа на основании научно-исследовательских изысканий разработаны проекты постановлений Правительства автономного округа, предусматривающие, в том числе, расширение площади природных парков и изменение режима особой охраны, для последующего внесения изменений в приказ Рослесхоза об утверждении целевого назначения лесов на территории автономного округа.
Однако, согласно предлагаемым границам ООПТ из них исключаются и, соответственно, становятся доступными для строительства инфраструктуры, включая объекты нефтегазовой промышленности и линейных объектов, территории в центре нынешних территорий ООПТ. При этом, некоторые части, например восточная часть природного парка “Нумто”, включающая озеро Нумто, оказывается полностью отрезанной от остальной территории. То есть, фактически, единая территория ООПТ ликвидируется и вместо нее образуются несколько отдельных охраняемых территории, разрезанных объектами инфраструктуры. Помимо разрушения природных комплексов на землях, исключенных из ООПТ, это приведет к фрагментации экосистем, что неминуемо повлечет их деградацию на значительно больших площадях, чем изымаемые.
Анализ ситуации показал, что проведение таких изменений прямо связано с деятельностью нефтегазовых компаний либо иной планируемой хозяйственной деятельностью. Между тем, ст. 10 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды) предусмотрен принцип приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов[10].
2.1. Ситуация с природным парком «Нумто»
В 2016 г. в Совет поступили обращения от представителей коренных народов ХМАО-Югры, касающиеся осуществления хозяйственной деятельности на территории природного парка «Нумто», дальнейшее рассмотрение которых подтвердило наличие нарушений норм действующего законодательства Российской Федерации. Данный природный парк окружного значения был учрежден еще в 1997 г.[11], между тем, ПАО «Сургутнефтегаз» продолжает осуществлять добычу нефти, а также планировать расширение мест нефтедобычи.
В соответствии с Постановлением Федеральном агентстве по недропользованию (далее – Роснедра) от 26 августа 2004 г. № 054-п и Постановлением Правительства ХМАО-Югры от 6 сентября 2004 г. № 367-п ОАО «Сургутнефтегаз» было предоставлено право пользования недрами Ватлорского, Северо-Ватлорского, Южно-Мытаяхинского, Сурьеганского участков с целью разведки и добычи нефти и газа. ОАО «Сургутнефтегаз» выдана лицензия № ХМН 12679 НЭ от 16 сентября 2004 г. на разведку и добычу нефти на территории Ватлорского участка. Проект зонирования природного парка утвержден Постановлением Правительства ХМАО-Югры от 13 февраля 2001 г. № 54-п, таким образом, лицензия на разведку и добычу нефти и газа была выдана на территорию, имеющую статус природного парка.
Согласно п. 15 Положения о природном парке «Нумто» на территории парка при проектировании устанавливается различный (дифференцированный) режим его охраны, защиты и использования с учетом местных природных, историко-культурных и социальных особенностей, а именно:
– зоны заповедного режима, в пределах которых любое хозяйственное и рекреационное использование территории запрещено;
– зоны заказного режима, обеспечивающие условия сохранения природных объектов, в пределах которых допускается строго регулируемое рекреационное пользование;
– зоны хозяйственного режима использования, в пределах которых допускаются:
а) ведение хозяйства экологически безопасными методами;
б) хозяйственно-производственные работы, обеспечивающие функционирование парка и удовлетворяющие нужды проживающего на его территории населения;
в) работы, связанные с освоением разведанных нефтегазовых месторождений с особым режимом хозяйственной деятельности при соблюдении норм экологически безопасного природопользования.
Согласно Положению о природном парке «Нумто», освоение разведанных нефтегазовых месторождений допускается только в зоне хозяйственного назначения. Однако, на тот момент времени, в границы Ватлорского лицензионного участка входили, в т.ч., территории зоны заповедного режима и зоны заказного режима (водно-болотных угодий).
В целях осуществления планов добычи нефти на территории зон заповедного и заказного режима природного парка «Нумто», 25 февраля 2016 г. в г. Белоярский состоялись общественные слушания по проекту внесения изменений в зонирование природного парка «Нумто» и оценки воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС) при изменении зонирования природного парка. Большинство представителей коренных малочисленных народов высказалось против изменения зонирования, поскольку, по их мнению, планируемая разведка и добыча нефти неминуемо повлечет за собой аварийные разливы нефти, размещение отходов производства, повреждение водоемов, сократится количество дичи, рыбы, площади, пригодные для сбора грибов и ягод. Мнение общественности поддержали д.геогр.н. А.А.Тишков, д.б.н. Ю.Г.Пузаченко, д.ист.н. Д.Д.Функ и другие видные ученые – экологи, этнографы и географы.
В целях разработки проекта функционального зонирования природного парка «Нумто» распоряжением заместителя Губернатора автономного округа Забозлаева А.Г. от 17 июня 2016 г. № 374-р создана рабочая группа, в состав которой вошли представители исполнительных органов государственной власти ХМАО-Югры, муниципальных образований, БУ ХМАО-Югры «Природный парк «Нумто», ОАО «Сургутнефтегаз», научного сообщества, (представители учреждений высшего профессионального образования: Института лесоведения Российской академии наук, Югорского государственного университета, НОЦ «Динамика окружающей среды и глобальных изменений климата», ФГБУН «Институт проблем освоения Севера» Сибирского отделения Российской Академии наук) и жители д. Нумто. В результате проект функционального зонирования был доработан с учетом замечаний и предложений участников рабочей группы. При этом большая часть жителей Нумто не была приглашена к участию в этой рабочей группе, и те рекомендации, замечания и предложения, которые поступили в Правительство ХМАО до, во время и в течение месяца после общественных слушаний 25 февраля 2016 г. от представителей общественных организаций, ученых и местных жителей, не были учтены.
Проект изменения зонирования природного парка «Нумто» был согласован с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, (заключение от 19 августа 2016 г. № 05-12-29/21511).
При внесении изменений в зонирование сокращена площадь зоны хозяйственного назначения с 68,7 до 50,1%, В 1.8 раза увеличена площадь заповедной зоны, в которую включены особо ценные и чувствительные участки экосистем, ранее не имевшие охранного статуса. Однако, наиболее ценные природные территории, ранее отнесенные к зоне водно-болотных угодий (заказного режима) отнесены к зоне хозяйственного назначения, где разрешена добыча полезных ископаемых и связанной с ними инфраструктуры.
В целях транспортного обеспечения жителей парка проложены зимники к д. Нумто (по предложениям на сходе жителей д. Нумто от 14.03.2016 г. и рекомендациям рабочей группы на заседании от 21 июня 2016 г.) и на север парка к автомобильной дороге в Ямало-Ненецкий автономный округ (схема прохождения трассы автозимника согласована с главами ТТП).
Согласно материалам, обосновывающим изменение зонирования, которые были вынесены на слушания, территория водно-болотных угодий парка, является его наиболее ценной частью: именно в ней находятся ключевые места обитания редких и исчезающих растений и животных, занесенных в федеральную и региональную красные книги, места скопления на пролете водоплавающих и околоводных птиц, проходят основные пути миграции лося.
Согласно ст. 60 Закона «Об охране окружающей среды» такие территории должны полностью изыматься из хозяйственного использования, а, в соответствии со ст. 24 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», ведение деятельности, которая может привести к гибели, сокращению численности или разрушению среды обитания таких животных или растений, не допускается[13].
Помимо этого, в силу положений ст. 21 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях (далее – Закон об ООПТ)[14], на территориях природных парков запрещается ведение деятельности, влекущей за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры.
Изменение зонирования и последующее за ним расширение разведки и добычи нефти и строительство дорог, нефтепроводов, линий электропередач, связанное с ними увеличение количества проездов тяжелой техники по хрупким болотным участкам, повлечет за собой разрушение экосистем и исторически сложившегося природного ландшафта, нарушение среды обитания редких и ценных видов животных и растений.
Тем не менее, 28 октября 2016 г. было издано постановление Правительства ХМАО-Югры № 415-п «О Положении о природном парке «Нумто», которым утверждено новое зонирование природного парка «Нумто», согласно которому часть территории, входящей в зону заказного режима, была переведена в зону хозяйственного режима использования. Проект постановления был согласован Минприроды России[15].
Совет полагает, что Постановление издано в нарушение действующего законодательства Российской Федерации и должно быть признано недействующим не подлежащим применению по следующим причинам.
В соответствии с ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[16] (далее – Закон об экологической экспертизе) объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются объект государственной экологической экспертизы регионального уровня, ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае: <…> внесения изменений в документацию, на которую имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы».
Поскольку проект зонирования природного парка окружного значения «Нумто» 2000 г. проходил государственную экологическую экспертизу, материалы обоснования зонирования природного парка 2016 г. подлежали государственной экологической экспертизе. Однако обоснование зонирования природного парка, утверждаемого проектом Постановления, не проходило государственную экологическую экспертизу. Данный довод подтвердился правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 25 марта 2009 г. № 33-Г09-3.
В соответствии с п. 3 ст. 21 Закона об ООПТ, на территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры.
Как следует из п. 9.2. материалов ОВОС изменения зонирования природного парка «Нумто» (основные виды воздействия на все ландшафты (биогеоценозы) парка непосредственно связаны и будут связаны при изменении зонирования с обустройством инфраструктуры нефтепромыслов и добычей углеводородов в зонах хозяйственного использования, водно-болотных угодий, традиционного и хозяйственного использования. Таким воздействиям в той или иной мере подвержены в настоящее время все ландшафты (основные биогеоценозы) парка, что позволяет экстраполировать выявленные закономерности в последствиях воздействия на почвенно-растительный покров на территории парка, находящиеся в настоящее время вне зоны техногенного влияния, в т. ч. на территориях, на которых в случае внесения изменений в зонировании парка будет возможна разведка и добыча углеводородов. То есть, разведка и добыча нефти на территории парка привели и будут приводить к изменению исторически сложившегося ландшафта.
В соответствии с ч. 1 ст. 103 Лесного кодекса Российской Федерации, леса, расположенные на территориях природных парков, относятся к защитным лесам категории «леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях». Это подтверждается обширной судебной практикой, в частности решениями Суда ХМАО-Югры от 12 сентября 2018 г. по делу № 3а-204\2018, от 25 сентября 2018 г. по делу № 3а-202\2018, определениями Верховного Суда Российской Федерации от 27 ноября 2018 г. по делам №№ 69-АПГ18-10, 69-АПГ18-11, № 69-АПГ18-12.
В соответствии со ст. 21 Лесного кодекса Российской Федерации, перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, утверждается Правительством Российской Федерации для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов[17]. Данным перечнем не предусмотрено размещение поисково-оценочных скважин, расположенных в лесах, расположенных на ООПТ. Таким образом, намечаемое строительство буровых скважин и инфраструктуры на Ватлорском лицензионном участке в границах природного парка «Нумто» будет являться нарушением Лесного кодекса Российской Федерации, что подтверждается обширной судебной практикой, в частности определениями Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2018 г. №69-АПГ18-2 и от 23 января 2019 г. № 69-АПГ18-12, в соответствии с которыми по иску Прокуратуры ХМАО-Югры признан недействующим лесохозяйственный регламент Советского лесничества в части отнесения лесных участков в границах ООПТ (государственный природный заказник федерального значения «Верхне-Кондинский», природный парк «Кондинские озера», памятник природы «Озеро Ранге-Тур»), расположенных на территории лесничества, к эксплуатационным лесам. К сожалению, Прокуратура ХМАО-Югры не подала аналогичный иск в отношении лесов, расположенных в границах природного парка «Нумто», хотя они также незаконно отнесены к эксплуатационным лесам.
Несмотря на указанные нарушения, ПАО «Сургутнефтегаз» дважды, в 2017 и в 2019 гг. пыталось получить право на строительство буровых скважин и инфраструктуры на территории бывшей (ликвидированной по результатам зонирования 2016 года) зоны природного парка «Нумто». Немаловажно, что для коренных народов озеро Нумто является священным, а вокруг этой зоны, где планируется разрешить разведку и добычу нефти, находится большое количество культовых объектов. Разрешение добычи нефти на этой территории имело определенный рост социальной напряженности и противостояние представителей коренных народов и нефтяников.
2.2. Проблема изменения границ и площадей особо охраняемых природных территорий в связи с деятельностью нефтегазовых компаний
В настоящее время в ХМАО-Югре остро стоит вопрос изменения границ и площадей ООПТ в связи с реализацией планов по добыче нефти. В июле-августе 2019 г. на портале публичного обсуждения проектов нормативных актов органов власти ХМАО-Югры были размещены следующие проекты постановлений Правительства ХМАО-Югры, предусматривающие изменение границ ООПТ регионального значения:
– проект постановления «О внесении изменений в постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 26 июня 2015 г. № 188-п «О Положении о природном парке «Кондинские озера» и признании утратившим силу решения Исполнительного комитета Совета народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа Тюменской области от 26 февраля 1988 г. № 65 «Об отнесении озера Ранге Тур в Советском районе к государственному памятнику природы местного значения»[18];
– проекты постановлений Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Об изменении границ и утверждении положения о государственном комплексном природном заказнике регионального значения «Сургутский» и «О государственном природном комплексном заказнике регионального значения «Сургутский»[19];
– проект постановления Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «О внесении изменений в постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 28 октября 2016 года № 415-п «О Положении о природном парке «Нумто»[20].
Согласно пояснительным запискам данных проектов (за исключением проекта постановления «О государственном природном комплексном заказнике регионального значения «Сургутский»), изменения границ ООПТ, в том числе с фактическим уменьшением их площади и существенным дроблением территорий, планируются в связи с ведением либо планированием ведения добычи и транспортировки нефти. По мнению Совета, подобные исключения участков из ООПТ не соответствуют требованиям российского законодательства, а также стратегическим документам Российской Федерации.
В соответствии с ст. 58 Закона об охране окружающей среды, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются ООПТ. Федеральными законами не предусмотрены случаи, при которых возможно изъятие территорий природных парков и заказников. Таким образом, указанные проекты постановлений противоречит Закону об охране окружающей среды.
Природный парк «Нумто». Согласно проекту постановления «О внесении изменений в постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 28 октября 2016 года № 415-п «О Положении о природном парке «Нумто», из территории парка планируется исключение 61792,5 га. При этом планируется присоединение площади в 40525,5 га.
Согласно пояснительной записке к проекту постановления, к исключению планируются территории, занятые существующими производственными объектами ООО «Газпром Трансгаз Югорск», ПАО «Сургутнефтегаз», территория д. Нумто. При этом указывается на исключение наименее ценных с природоохранной точки зрения территорий, которые могут быть использованы для размещения «проектируемых и перспективных производственных объектов природопользователей».
Между тем, анализ материалов оценки воздействия на окружающую среду изменения зонирования природного парка «Нумто» (материалы ОВОС) и спутниковых снимков территории показывает несоответствие информации в пояснительной записке действительности. Так, из границ парка изымаются:
– территории, не занятые объектами инфраструктуры, в т.ч., наиболее ценные;
– территории, относящиеся к водно-болотным угодьям и находящиеся в перспективном (теневом) списке[21] Конвенции о водно-болотных угодьях;
– территории, являющихся местами обитания объектов животного и растительного мира, включенных в Красную книгу Российской Федерации.
Подобное изъятие противоречит законодательству Российской Федерации. Согласно материалам ОВОС наибольшее количество встреч редких видов растений и животных, а также территории с наибольшим потенциалом для видового богатства редких видов птиц (один из основных объектов охраны парка) приходится на территории, которые предполагается исключить из парка. К таким редким животным относятся, в том числе, скопа, орлан-белохвост, сапсан, краснозобая казарка, гусь-пискулька, в период миграций – белый гусь, малый лебедь, стерх, кречет, беркут. Характер хозяйственной деятельности по обустройству кустов (механическое, химическое и физическое воздействие на окружающую среду) приведёт к полному уничтожению среды обитания редких видов живых организмов, занесенных в красные книги, что противоречит ст. 24 Закона о животном мире и ст. 60 Закона об охране окружающей среды.
В соответствии со ст. 22 Закона о животном мире любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Как следует из материалов по изменению зонирования, основные пути миграции животных (в т.ч., белого гуся, малого лебедя, стерха, кречета, беркута, лося) проходят по участкам природного парка «Нумто», где планируется строительство скважин и которые должны быть исключены из природного парка согласно проекту постановления. Такое исключение с дальнейшим осуществлением хозяйственной деятельности, характер которой оказывает значительное негативное воздействие на места обитания животных, прямо отразиться на состоянии популяций животных.
В соответствии с проектом постановления, из природного парка планируется исключить территории, не занятые объектами инфраструктуры. Например, исключаются и, соответственно, становятся доступными для строительства инфраструктуры, включая объекты нефтегазовой промышленности и линейные объекты, территории в самом центре южной части парка. При этом восточная часть парка, включающая оз. Нумто, оказывается полностью отрезанной от остальной территории. Фактически, единая территория парка ликвидируется и вместо нее образуются две ООПТ, разрезанные объектами инфраструктуры. Помимо разрушения природных комплексов на землях, исключаемых из парка, это приведёт к фрагментации экологических систем и неминуемо повлечет их деградацию на значительно больших площадях, чем изымаемые.
Несмотря на это, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее – Минприроды России) одобрило[22] указанный проект постановления Правительства ХМАО-Югры.
Природный парк «Кондинские озера». Согласно проекту постановления, расширение площади природного парка осуществляется вместе с изъятием территории, что приводит к существенному раздроблению единой территории парка. Такое изъятие планируется с целью вывода из территории ООПТ объектов нефтедобывающей инфраструктуры, занимающих порядка 700 га.
Вместе с тем, проект предусматривает изъятие из природного парка всей территории, относящейся в настоящее время к зонам ограниченного природопользования и составляющей 2179 га, т.е., из природного парка исключается, в т.ч., территория в настоящее время не занятая объектами инфраструктуры. Кроме того, в присоединяемой территории, по-видимому, уже планируется строительство новых объектов инфраструктуры, поскольку в территорию парка не включен «коридор» территории, где в настоящее время отсутствует инфраструктура.
Приветствуя расширение территории природного парка с установлением более строгого режима в отношении геологоразведки и добычи нефти, Совет считает недопустимым исключение из границ ООПТ территорий, занятых инфраструктурой. В связи с чем, предлагаем данные территории включить в зону ограниченного природопользования, запретив деятельность по геологоразведке, добыче нефти и добыче иных ископаемых в иных зонах.
Фрагментация парка путём исключения из него объектов инфраструктуры, в том числе исключения территорий без инфраструктуры, приводит к лишению экосистемы парка единства и повлечет её деградацию на значительно больших площадях, чем изымаемые.
Заказник «Сургутский». Согласно постановлению Правительства ХМАО – Югры от 12.07.2013 №245-п (ред. от 26.04.2019) «О концепции развития и функционирования системы особо охраняемых природных территорий Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на период до 2030 года», заказник включен в перечень ООПТ ХМАО-Югры.
Заказник создан решением исполкома Ханты-Мансийского окружного Совета народных депутатов № 110 от 24 июня 1983 года «О выделении охотничьих угодий на территории Сургутского района под заказник окружного значения», на площади 1088 кв.км (108,8 тыс. га) бессрочно. Данное решение не отменено.
Решением Тюменского облисполкома № 390 от 27 декабря 1984 г. «Об организации государственных заказников областного значения «Сургутский» в Сургутском, «Унторский» в Октябрьском и «Викуловский» в Викуловском районах» это решение фактически продублировано, но установлено, что срок действия заказника – 10 лет.
В 2019 г. с целью приведения нормативных правовых актов ХМАО-Югры в соответствие с законодательством Российской Федерации, постановлением Правительства автономного округа от 8 ноября 2019 г. № 412-п «О государственном природном комплексном заказнике регионального значения «Сургутский» государственный заказник областного значения «Сургутский» реорганизован путем создания государственного природного комплексного заказника регионального значения «Сургутский» в новых границах на площади 24 530 га. В результате, произошло запланированное уменьшение площади заказника с 108 800 га до 24 530 га[23].
При этом из проекта постановления «О государственном природном комплексном заказнике регионального значения «Сургутский», размещенного на сайте общественных обсуждений 24 октября 2019 г., следует, что в настоящее время заказник не существует и он создается заново[24]. Однако, поскольку указанным решением исполкома Ханты-Мансийского окружного Совета народных депутатов окружной заказник создан бессрочно, он продолжает действовать в указанных границах, в настоящее время заказник «Сургутский» (до реорганизации) имел площадь 108,8 тыс. га.
Согласно пояснительной записке, «предусматривается уменьшение площади заказника с выведением границ заказника за пределы лицензионных участков». Вместе с тем, из территории заказника изымается значительная часть его территории, в настоящее время свободная от объектов нефтедобычи и иных объектов хозяйственной деятельности.
Согласно материалам исследований, северная и центральная часть территории заказника не утратили своего назначения и являются уникальными природными комплексами в фаунистическом и фитоценотическом отношениях. Указанные территории не полностью включены в проект новых границ заказника.
Изложенное показывает, что, несмотря на присоединение к территориям ООПТ земель, которые могут иметь меньшую природоохранную ценность, в ХМАО-Югре осуществляется изменение границ, дробление территорий ООПТ и их уменьшение по причине осуществляемой либо планируемой к осуществлению добычи полезных ископаемых (нефти). Принятие постановлений Правительства ХМАО-Югры, устанавливающих такие изменения, противоречит законодательству Российской Федерации.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»[25], к 2024 г. необходимо обеспечить сохранение биологического разнообразия, включая увеличение площади ООПТ на 5 млн га, реинтродукцию редких видов животных, создание инфраструктуры для экологического туризма в национальных парках, а также сохранение лесов, в том числе на основе их воспроизводства на всех участках вырубленных и погибших лесных насаждений. Данным указом поручено обеспечить не только расширение территорий ООПТ, но и сохранение их биологического разнообразия.
Уменьшение площади заказника «Сургутский», фрагментация природного парка «Кондинские озёра», фрагментация и уменьшение площади природного парка «Нумто» с вырезанием отдельных территорий приведет к фактическому сокращению ООПТ, урону экологических систем и, соответственно, к угрозе биологическому разнообразию.
В связи с изложенным в п. 2, Совет рекомендует:
Минприроды России:
– не согласовывать проекты по изменению границ ООПТ, влекущие за собой ухудшение состояния таких территорий, а если такие согласования уже были сделаны – отозвать их.
Роснедрам:
– внести соответствующие изменения в лицензии на право пользования недрами на лицензионных участках, включающих ООПТ, с целью исключения из лицензионных участков территорий в границах ООПТ, не затронутых интенсивной хозяйственной деятельностью.
Правительству ХМАО-Югры:
– признать утратившим силу постановление Правительства ХМАО-Югры от 28 октября 2016 г. № 415-п «О Положении о природном парке «Нумто», подготовить и утвердить новое зонирование парка, предусматривающее отнесение всей территории, ранее отнесенной к зоне заказного режима, к зоне строгой охраны, где запрещается добыча полезных ископаемых;
– сохранить целостность природных парков «Нумто», «Кондинские озера» и заказника «Сургутский»;
– включить территории, на которых уже расположены объекты инфраструктуры, в зону ограниченного природопользования, запретить деятельность по геологоразведке, добыче нефти и добыче иных ископаемых в иных зонах;
– исключить размещение новых объектов инфраструктуры на территориях ООПТ;
– обеспечить сохранность и целостность иных ООПТ, расположенных в ХМАО-Югре;
– во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204, принять меры к расширению сети ООПТ ХМАО-Югры за счет создания новых ООПТ в местах, наиболее важных для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия с целью доведения площади ООПТ округа до соответствующей международным стандартам.
Прокуратуре ХМАО-Югры:
– направить в суд административное исковое заявление о признании недействующим лесохозяйственного регламента Белоярского лесничества в части отнесения лесов на территории природного парка «Нумто» к эксплуатационным лесам.
3. Вопросы сохранения экосистем территорий традиционного природопользования и права коренных малочисленных народов на благоприятную окружающую среду
Территории традиционного природопользования создаются в целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, сохранения и развития их самобытной культуры, сохранения биологического разнообразия. Вместе с тем, в ХМАО-Югре на многих территориях традиционного природопользования (далее – ТТП) ведется хозяйственная деятельность, не относящаяся к традиционной деятельности коренных народов, в т.ч., деятельность по добыче и транспортировке нефти, что часто приводит к конфликту интересов нефтегазовых компаний и общин коренных народов и их представителей. По мнению Совета, данный конфликт интересов при должном подходе может быть минимизирован, либо полностью предотвращен.
3.1. Деятельность промышленных компаний на территориях традиционного природопользования
Основные угрозы экосистемам ТТП связаны с деятельностью промышленных компаний, в первую очередь компаний нефтегазовой отрасли. К таким угрозам относится размещение линейных и других сооружений на ТТП, в результате чего нарушаются водотоки, сокращаются ягельники, теряются места отела оленей, нарушаются русла рек и ручьёв, сокращаются рыбные запасы, гибнет лес и т. д.; разливы нефти, нефтепродуктов и пластовых вод; не ликвидированные или некачественно рекультивированные разливы нефти, свалки.
Частичным решением проблемы деградации экосистем на ТТП и предотвращения конфликтов мог бы стать полноценный учет мнения коренных народов, ведущих традиционную деятельность на ТТП. В ХМАО-Югре при размещении промышленных объектов на ТТП мнение КМНС учитывается. Иногда процесс согласования размещения таких объектов затягивается, но в конечном итоге стороны приходят к согласию и подписанию соглашения. Проблема усугубляется тем, что в федеральном законодательстве не предусмотрена возможность учета мнения представителей ТТП до выдачи лицензии на разработку недр. Часто процесс заключения социально-экономических соглашений между недропользователями и представителями коренных народов происходит в отсутствие независимого юридического сопровождения и помощи переводчика, что ведет к неприемлемым для коренных народов схем размещения объектов инфраструктуры и/или двоякому толкованию таких схем. Кроме того, при согласовании схем размещения инфраструктуры могут не учитываться священные (сакральные) места (священные озера и др.), а также территории, несовместимые с промышленным освоением (места отела оленей и др.)
Примером отсутствия учета священных мест является ситуация вокруг оз. Имлор, где ПАО «Сургутнефтегаз» ведет разработку недр в непосредственной близости от священного для представителей коренного народа ханты оз. Имлор, и вокруг священного места «Камень-медведь», которое находится у истоков р. Тромаган, и где продолжается строительство хозяйственных объектов.
От коренных жителей поступает информация о том, что хозяйственные объекты компании расположены слишком близко от береговой линии самого оз. Имлор, которое является объектом культурного наследия местного значения. Промышленная деятельность оказывает негативное влияние на экосистему озера – при прокладке дорог и труб засыпаются водотоки, меняется гидрологический режим территории, истощаются рыбные запасы, гибнет лес, загрязняются нефтепродуктами вода и почва, отмечаются случаи нелегальных построек браконьеров и др. На данный момент продолжается размещение и строительство новых хозяйственных объектов в непосредственной близости от озера.
Частичным решением проблемы могла бы стать организация ООПТ на ТТП. В ходе выездного заседания Совета представители нефтяных компаний и представители государственных органов утверждали, что правовой режим ООПТ не позволяет ведение традиционной деятельности коренных народов. Данная позиция не соответствует законодательству.
Закон об ООПТ предусматривает в правовых режимах ООПТ возможность ведения традиционного природопользования. Так, в соответствии с ст.ст. 15, 24 Закона об ООПТ, на территориях национальных парков и государственных природных заказников, где проживают малочисленные этнические общности, допускается ведение традиционного природопользования для обеспечения защиты исконной среды обитания указанных этнических общностей и сохранение традиционного образа жизни. Кроме того, законодательство не запрещает осуществление такой деятельности и на территории природных парков (ст. 21 Закона об ООПТ).
Таким образом, на территориях национальных парков, природных парков, на территориях государственных заказников отсутствует законодательный запрет на ведение традиционного природопользования за исключением отдельных зон, определяемых специальными положениями. Дезинформирование и противопоставление ООПТ и ТТП ведет к созданию конфликтов на территории округа.
3.2. Применение положений Лесного кодекса Российской Федерации без учёта интересов коренного населения
Согласно ст. 48 Лесного кодекса Российской Федерации, в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, при использовании лесов обеспечиваются защита исконной среды обитания этих народов и их традиционный образ жизни в соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»[26](далее – Закон №82-ФЗ).
Тем не менее, в течение многих лет не решаются проблемы рубки леса на ТТП для обеспечения нужд коренных жителей, связанных с поддержанием их традиционного образа жизни. В частности, деревья, пригодные для изготовления традиционного обласа (лодки-долбленки) или нарт (традиционные сани), часто растут по берегам водоемов в водоохранных зонах. При этом требования лесного законодательства часто трактуются так, что это не позволяет такие деревья рубить. Сухостойные деревья, традиционно используемые на дрова или угрожающие падением, также невозможно рубить в упрощенном порядке, и за рубку каждого такого дерева на коренных жителей накладывается штраф.
Согласно Закону ХМАО-Югры от 29 декабря 2006 г. № 148-оз «О регулировании отдельных вопросов в области водных и лесных отношений на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры», установлены нормативы заготовки древесины для собственных нужд в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера и ведущими традиционный образ жизни. Например, для строительства домов и надворных построек установлена норма до 100 куб. метров на семью или одиноко проживающего гражданина при периодичности предоставления один раз в 25 лет.
Однако по мнению коренных народов, установленная периодичность заготовки не оптимальна. Для поддержания традиционного уклада жизни необходимо сокращение периодичности заготовки при сохранении общего объема заготовки. Кроме того, требования законодательства на региональном уровне трактуются так, что жители получают участки в сплошную рубку, в то время как с точки зрения обеспечения их древесиной нужных размеров и качества правильнее было бы проводить рубку выборочную. Выборочная рубка является также более щадящей по отношению к окружающей среде.
Также, по информации, поступившей от представителей коренных жителей (например, представителя ТТП-5), имеются случаи предоставления лесных участков на ТТП под сплошные рубки лицам, являющимися субъектами иных ТТП.
3.3. Зонирование и создание новых территорий традиционного природопользования
Системной проблемой является отсутствие правового механизма создания новых ТТП, а также зонирования ТТП. В настоящее время этот вопрос требует принятия на федеральном уровне правовых механизмов реализации положений Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»[27] в части порядка создания ТТП коренных народов, а также зонирования ТПП.
В связи с изложенным в п. 3, Совет рекомендует:
Правительству Российской Федерации:
– разработать поправки и инициировать их принятие в законодательство Российской Федерации, обеспечивающие требование обязательного учёта мнения представителей коренных народов при промышленном освоении ТТП (соблюдение принципа международного права о свободном, предварительном и осознанном согласии этих народов на принятие решений, затрагивающих их права и законные интересы), на этапе выдачи лицензий на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых; при разработке поправок учесть требование проведения публичных слушаний по схемам размещения объектов инфраструктуры, не связанных с ведением традиционного хозяйства, до началах работ по строительству этой инфраструктуры с информированием о всех планируемых объектах инфраструктуры и возможностью вносить корректировки в схемы размещения объектов, в случае, если эти объекты представляют угрозу для ведения традиционного природопользования, по мнению представителей коренных народов, проживающих на территории данной ТТП;
– принять обязательства по сохранению и защите особо ценных для коренных народов участков ТТП, имеющих для коренных малочисленных народов сакральное значение, а также территорий, несовместимых с промышленным освоением (места отела оленей и др.), в том числе путём установления запрета на добычу полезных ископаемых на таких участках;
– сформировать правовые механизмы, позволяющие обеспечить практическую реализацию положений Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», в том числе позволяющие определить детальный порядок создания и зонирования ТТП;
– разработать и утвердить типовой детализированный проект положения о правовом режиме и зонировании территорий традиционного природопользования;
– в соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2019 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 8 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»» разработать и утвердить порядок возмещения убытков, причиненных малочисленным народам, объединениям малочисленных народов, лицам, относящимся к малочисленным народам, в результате нанесения ущерба их исконной среде обитания хозяйственной деятельностью организаций и физических лиц.
Роснедрам:
– при принятии решений о выдаче лицензий на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых учитывать наличие в границах предполагаемых лицензионных участков ООПТ, ТТП, священных мест коренных малочисленных народов, а также учитывать их мнение при промышленном освоении ТТП.
Думе ХМАО – Югры:
– инициировать внесение изменений в лесное законодательство Российской Федерации, позволяющее вырубку сухостойных деревьев.
Правительству ХМАО-Югры, органам исполнительной власти ХМАО-Югры:
– наделить один из органов исполнительной власти округа дополнительными полномочиями по обеспечению ограничения хозяйственной деятельности в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных народов в целях защиты исконной среды обитания в соответствие с п. 3 ст. 6 Закона №82-ФЗ.
– обеспечить проведение публичных слушаний по схемам размещения в местах традиционного природопользования объектов инфраструктуры, не связанных с ведением традиционного хозяйства, до начала работ по строительству этой инфраструктуры с информированием о всех планируемых объектах инфраструктуры и возможностью вносить корректировки в схемы размещения объектов, в случае, если эти объекты представляют угрозу для ведения традиционного природопользования, по мнению представителей коренных народов;
– обеспечить информирование представителей коренных народов о праве на бесплатную правовую помощь со стороны Адвокатской палаты ХМАО-Югры при согласовании границ ТТП, схем размещения промышленных объектов на ТТП и других вопросов, касающихся интересов представителей коренных народов в части размещения объектов инфраструктуры на ТТП, и предоставлять возможность получения бесплатной юридической помощи во время процесса согласования, в т. ч. в момент подписания соглашений;
– не допускать сокращения площади ТТП без свободного, предварительного, осознанного согласия всех представителей коренных народов, проживающих на ТТП;
– установить требование по отношению к компаниям, проявившим свою недобросовестность при работе на ТТП и в целом на территории округа, о возможности продолжения работ только при условии внесения средств на депозит со списанием с депозитного счета средств по возмещению причиненного ими экологического вреда или социального ущерба;
– проверить правомерность назначения сплошных рубок на ТТП, проработать вопрос и ввести в практику выборочные рубки для нужд представителей коренных и малочисленных народов;
– совместно с представителями коренных малочисленных народов проработать вопрос сокращения периодичности заготовки древесины для собственных нужд при сохранении общего объема заготовки;
– при выделении лесных участков для заготовки древесины для собственных нужд представителей коренных малочисленных народов, предоставлять участки, где произрастают деревья, пригодные для изготовления традиционных лодок и нарт;
– внести изменения в приказ Службы государственной охраны объектов культурного наследия ХМАО-Югры от 22 апреля 2013 г. № 7-нп «Об утверждении границы территории, предмета охраны, требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия местного (муниципального) значения достопримечательное место «Священное озеро Имлор» в части расширения территории его границы за счет включения в него береговой полосы шириной 500 метров, примыкающей к берегу озера и расширения зоны «С» (сакральной зоны). До расширения зоны «С» приостановить размещение и строительство новых хозяйственных объектов в пределах полосы шириной 500 метров вокруг озера «Имлор»; после расширения зоны «С» обеспечить вывод из этой зоны уже построенных объектов;
– взять на контроль и принять меры к урегулированию следующих конфликтов между представителями коренных народов и нефтяными компаниями:
а) в отношении ТТП-5р рассмотреть и согласовать с представителями коренных народов схему размещения объектов инфраструктуры на ТТП-5, проверить правомерность сокращения площади ТТП на 25% и правомерность назначения рубки леса на ТТП-5;
б) в отношении ТТП-6р рассмотреть и урегулировать с участием представителей коренных народов конфликт, связанный с размещением кустовых площадок, дорог и бурового станка вблизи оз. Имлор, провести этнологическую экспертизу последствий промышленной деятельности на ТТП-6р для оценки состоявшихся и планируемых последствий промышленной деятельности на ТТП, определения границ зон покоя, свободных от объектов инфраструктуры для оленеводства, оценку корректности состоявшейся компенсации нанесенного ущерба, довести результаты этнологической экспертизы по ТТП-6р до заинтересованных сторон; проверить местоположение кустовых площадок №№ 1109, 1102, 1106, 857, 924 и размещение дорог от кустовых площадок №№ 924, 925 относительно согласованной схемы размещения объектов; уточнить и согласовать сроки закрытия и рекультивации песчаного карьера СУМР-2 N186 (Русскинское м/р), обеспечить контроль прочистки водотоков, питающих озеро Имлор, принять решения по минимизации экологического вреда, в т.ч. за счет расширения территории достопримечательного места «Священное озеро Имлор», обеспечить защиту священного места «Камень-медведь» на озере Имлор;
в) в отношении ТТП-11л проверить правомерность изъятия части ТТП в районе устья старицы Каменный Урий реки Лямин при отсутствии документов на выплату компенсаций за изъятие этой территории (по мнению местных жителей, ПАО «Сургутнефтегаз» продала строения водозабора, который был построен там ранее, вместе с частью ТТП Колывановых);
г) в отношении ТТП-22 обеспечить условия для равноправных переговоров по вопросу реконструкции нефтепровода на ТТП;
д) в отношении ТТП-37в обеспечить условия для объективного разрешения конфликта по эксплуатации дороги ООО «ЛУКОЙЛ – Западная Сибирь» по Аганскому ягельному бору с выходом на альтернативное решение, учитывающее интерес представителей коренных народов.
Ханты-Мансийскому межрайонному природоохранному прокурору: совместно с Природнадзором Югры:
– усилить надзор за соблюдением природоохранного законодательства:
а) со стороны ПАО «Транснефть» на территории 8-го родового угодья;
б) со стороны ПАО «Сургутнефтегаз» на территории ТТП-4с (по сообщению жителей, нефтеразлив в районе 73 куста в октябре 2018 г. вместо рекультивации был засыпан песком и мусором), на территории ТТП-25 (по сообщению жителей, на Канитлорском месторождении разлив нефти, произошедший 27 июля 2019 г., был взят в рекультивацию только 13 августа 2019 г. во время приезда Совета, на данный момент, по свидетельству жителей, залитые нефтью деревья были срублены, а неубранную нефть просто закопали), на территории ТТП-6 (нарушенные русла рек и ручьёв, случаи разливов в районе озера Имлор), на территории ТТП-21Л (по сообщению субъектов ТПП) находятся свалки, сбитые шлагбаумы на промысловых дорогах, ведущих по направлению к ТТП-21, часто слышны выстрелы;
в) со стороны ПАО «Лукойл-Западная Сибирь» на территории Аганского ягельного бора (ТТП – 37В), на территории 10 угодья (по сообщению жителей, в результате разлива нефти в 2018 г. 30 голов оленей отравились нефтепродуктами, новый разлив произошел в марте 2019 г.), на территории ТТП-У6 (весной 2019 г. субъектами ТТП зафиксирован разлив нефти).
…
V. О защите прав коренных малочисленных народов Севера
На территории ХМАО-Югры проживают представители коренных малочисленных народов Севера (далее – КМНС) 3 национальностей: ханты (19 608 чел.), манси (10 977 чел.) и ненцы (1 438 чел.). По данным Всероссийской переписи населения в 2010 г. в ХМАО-Югре проживало 31,5 тыс. представителей КМНС, или 2% от общей численности жителей ХМАО-Югры. Данные народы относятся к числу 12 из 42 КМНС, которые имеют положительную динамику роста численности. Следует отметить, что в ХМАО-Югре проживают ненцы, говорящие не на языке тундровых ненцев, а на отдельном языке лесных ненцев или нешанском языке, носителей которых в России осталось около 1 тыс. чел.
Более 700 нормативно-правовых актов ХМАО-Югры регулируют жизнь представителей КМНС. Мероприятия по поддержке КМНС реализуются в рамках 12 программ автономного округа, в том числе «Устойчивое развитие коренных малочисленных народов Севера».
В 2018 г. Уполномоченным по правам человека в ХМАО-Югре издан специальный доклад «Гарантии прав коренных малочисленных народов Севера, их реализация и защита в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре». В докладе освещается региональная государственная политика и действующие в автономном округе механизмы, направленные на обеспечение реализации прав КМНС, показаны сильные и слабые стороны в реализации прав КМНС, сформированы предложения и рекомендации в адрес федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления и иных организаций автономного округа. Доклад заслуживает отдельного внимания по своему содержанию, изложению достижений региона в развитии и государственной поддержке коренных малочисленных народов Севера, а также описанию проблем, препятствующих в полной мере реализации государственных гарантий КМНС.
В ХМАО-Югре создано 475 территорий традиционного проживания КМНС (далее – ТТП), на которых проживает 4 717 представителей КМНС, ведущих традиционное хозяйство (субъекты права традиционного природопользования). Общая площадь данных территорий составляет 132 тыс. кв. км. Департаментом недропользования и природных ресурсов ХМАО-Югры было проведено зонирование ТТП, включая их оленеемкость. Департамент опубликовал карту разрабатываемых недр, на которых указано обременение в виде ТТП, что создало предпосылки для возможного снижения количества конфликтов на местах, в т.ч., с компаниями-недропользователями.
В ХМАО-Югре действует Модельное соглашение недропользователей с субъектами права традиционного природопользования об использовании земель для целей недропользования в границах ТТП. В 2018 г. количество указанных соглашений увеличилось до 1089, общая сумма выплат составила 674 млн. рублей, что в 2 раза выше, чем в 2011 г., что может свидетельствовать как о росте промышленного освоения, так и о росте выплат.
В нефтедобывающих компаниях автономного округа работает 92 представителя КМНС, из них в ОАО «ЛУКОЙЛ-Западая Сибирь» – 77 человек. Компании принимают представителей КМНС на работу, в том числе с прохождением курсов обучения, на которых представители коренных народов получает новые профессии.
В Департаменте внутренней политики ХМАО-Югры создано Управление национальной политики. При Думе ХМАО-Югры создана Ассамблея КМНС, которую возглавляет заместитель председателя Думы Е.Д.Айпин из числа КМНС. Также в Думе ХМАО-Югры интересы КМНС представляют 4 депутата. В каждом представительном органе местного самоуправления муниципальных образований автономного округа, в которых проживают КМНС, около 10 % депутатов являются представителями КМНС (всего – 37 депутатов).
Другой площадкой является Межведомственная комиссия при Правительстве ХМАО-Югры по обеспечению развития КМНС. Представители КМНС входят в состав Общественных советов при органах государственной власти автономного округа. Работает институт общественных помощников из числа КМНС Уполномоченного по правам человека в ХМАО-Югре, ежегодно Уполномоченный получает более 100 обращений по проблемам КМНС. Четыре года назад таких обращений было всего лишь 3, что может свидетельствовать о том, что представителям КМНС ранее не было известно об институте Уполномоченного, а в последние года отмечена высокая активность Уполномоченного по правам человека в работе с КМНС, что отмечали также и сами коренные малочисленные народы. При этом КМНС не соглашаются с действиями Правительства автономного округа по ликвидации Департамента коренных народов Севера, который ранее осуществлял деятельность в структуре окружных органов власти.
В настоящее время в ХМАО-Югре реализуется уникальный проект «IT Стойбище», который обеспечивает доступ тех, кто живет на стойбище не только к услугам связи, государственным услугам, но и к телемедицине.
На территории автономного округа действует 9 этнографических музеев. В автономном округе введен в эксплуатацию Электронный реестр объектов нематериального культурного наследия народов автономного округа, в который внесено 53 объекта, сгруппированные по разделам: устное народное творчество; техники и технологии; обрядовые практики и исполнительские практики.
Обрядовый комплекс северных хантов «Медвежьи игрища» включен в федеральный реестр объектов нематериального культурного наследия народов России, готовится документация для его включения в Список всемирного наследия ЮНЕСКО. Законом ХМАО-Югры «О фольклоре коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» введено понятие «мастер фольклора», под которым понимается исполнитель фольклора, считающийся знатоком фольклора и признанным исполнителем. Указанным лицам обеспечивается возможность преподавать фольклор в образовательных организациях и учреждениях культуры ХМАО-Югры независимо от наличия специального образования, а также создавать собственные школы-мастерские национальных фольклорных традиций. Создана региональная школа Медвежьих игрищ, где обучение ведется на хантыйском языке.
На территории автономного округа созданы этностойбища, которые осуществляют деятельность в сфере этнографического туризма для жителей и гостей автономного округа.
На территории автономного округа имеются 234 организации и индивидуальных предпринимателя, осуществляющих деятельность по заготовке и переработке дикоросов (71 организация), переработке рыбной и иной продукции из водных биоресурсов (163 организации).
Региональным законодательством представителям КМНС обеспечивается право на бесплатную юридическую помощь, однако число обращений КМНС за бесплатной юридической помощью крайне низкое. Так, за 2015 – 2018 гг. такую помощь получило менее 30 представителей КМНС. Порой получателям бесплатной юридической помощи требуется доказывать свою национальную принадлежность в судебном порядке.
Острой проблемой является обложение налогами той помощи, которую получают представители КМНС от компаний-недропользователей. У многих представителей КМНС отсутствуют средства и навыки для оплаты данных налогов. Так, в г. Лянторе почти у каждой семьи КМНС задолженность достигает 60 – 70 тыс. руб.
Меры социальной поддержки получают 714 представителей КМНС. Предусмотрены 100 дополнительных государственных услуг, которыми пользуются 4789 получателей из числа представителей КМНС. Это хороший показатель.
Работа по восстановлению родных языков привела к появлению семей, в которых дети говорят на языке манси. Вместе с тем охват обучением родному языку детей из числа представителей коренных народов явно недостаточен. Так, хантыйский язык в школах изучает всего лишь 1293 чел., язык манси – 355 чел., ненецкий – 32 чел. Кроме того, в 7 детских садах и 8 общеобразовательных организациях ХМАО-Югры с группами дошкольного образования языки КМНС изучает 255 чел., а в 3 учреждениях дополнительного образования данные языки изучает 99 чел. Таким образом, изучением языков КМНС в ХМАО-Югре охвачено всего 2 034 чел., что составляет лишь 6,4 % от численности КМНС в ХМАО-Югре.
На хантыйском языке издано 5 учебников для учеников 1-8 классов (в т.ч. 1 на ваховском диалекте), мансийском – 5 учебников для 1-4 классов (в процессе издания находится учебно-методический комплекс «Мансийский язык» для 5-9 классов), на языке лесных ненцев – 9 пособий (тиражом от 1 до 20 экз.) Ведут преподавание на хантыйском языке – 22 педагога (в т.ч. 6 – на ваховском диалекте, 5 – на сургутском диалекте, 11 – на кызымском диалекте), на мансийском языке – 12 педагогов, ненецком языке – 2 педагога. В детских дошкольных учреждениях работают 9 педагогов. В настоящее время за счет средств бюджета автономного округа готовятся 83 специалиста по преподаванию языка КМНС.
В автономном округе действует 16 интернатов, в которых проживают дети из числа КМНС.
По результатам проведения круглого стола в деревне Русскинская Сургутского района в рамках выездного заседания Совета установлены следующие проблемы по реализации и защите прав КМНС (помимо проблем экологического характера, отмеченных в разделе I настоящих Рекомендаций):
– недостаточная трудозанятость представителей КМНС;
– слабое вовлечение представителей КМНС в предпринимательскую деятельность;
– недостаточный охват детей из числа КМНС обучением родному языку, перевод изучения родного языка КМНС из числа обязательных предметов в число кружковых занятий;
– низкая транспортная доступность ряда мест проживания коренных народов, в т. ч. и в зависимости от времени года;
– многочисленные жалобы на деятельность правоохранительных органов в местах традиционного проживания КМНС (непредоставление возможности пригласить адвоката и переводчиков при задержании, проведение обысков без ордера и в отсутствие понятых, длительные (до 2 суток), отсутствие должного реагирования на сообщения о расстреле домашних оленей, задержки с оформлением протоколов задержания, внесение в протоколы недостоверных данных об отказе от переводчика, хорошем владении русским языком и т.п.);
– на пересечении автотрассы и тропы снегохода коренного жителя не поставлены знаки дорожного движения о снижении скорости автомобиля, такие пересечения дорог не учтены в проектах строительства.
Документы по договорам между представителями КМНС (субъектами права на ТТП) и нефтедобывающими организациями отнесены к категории конфиденциальных документов, копия соглашения сразу после подписания должна предоставляться второй стороне, но, по сообщениям КМНС, имеются единичные случаи, когда после подписания они лишаются доступа к этим документам (напр., глава субъекта права ТТП-НВ-В37 Нижневартовского района получил копию дополнительного соглашения от представителя ООО «ЛУКОЙЛ-Западная Сибирь» только 18 июля 2019 г., когда возникла конфликтная ситуация, при этом соглашение датировано 14 ноября 2018 г.).
В результате произвольной трактовки понятия «субъекты права ТПП» данного в Законе ХМАО-Югры «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» постепенно произошла подмена понятий. В документах аналитического характера, например, в Отчете о научно-исследовательской работе по теме «Создание распределенной модели данных об отраслях экономики ХМАО-Югры и разработка на ее основе проекта Стратегии социально-экономического развития ХМАО-Югры до 2020 года и на плановый период 2030 года», определяющего, в том числе стратегию взаимоотношения недропользователей и КМНС, прямо утверждается: возмещение убытков за нарушение условий исконного природопользования КМНС могут получить только лица, проживающие и ведущие традиционную хозяйственную деятельность в пределах созданного ТТП.
В Докладе об исполнении Закона ХМАО-Югры «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» в 2016 г.[47] указано, на сегодняшний день образование (создание новых) ТТП регионального значения в автономном округе невозможно еще и в связи с тем, что территории, на которых жители из числа КМНС осуществляют традиционную хозяйственную деятельность, относятся к землям лесного фонда Российской Федерации. На основании Свидетельств о государственной регистрации права от 2005, 2007 гг. земли лесного фонда в границах автономного округа отнесены к федеральной собственности, следовательно, Правительство ХМАО-Югры не вправе создавать ТТП регионального значения на землях, отнесенных к федеральной собственности.
Таким образом, доступ к землям не ограничен и заниматься традиционной хозяйственной деятельность коренные жители, не включенные в Реестр ТТП могут на общих основаниях на всей территории автономного округа. Кроме того, все КМНС имеют право на участие в контроле за использованием земель в местах традиционного проживания, на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания.
Контроль и получение компенсации за ограничение традиционной хозяйственной деятельности КМНС получают коренные жители включенные в Реестр ТТП. Данные субъекты права подтвердили, что они ведут традиционный образ жизни и осуществляют традиционную хозяйственную деятельность. Лица из числа КМНС не ведущие традиционный образ жизни и проживающие в населенных пунктах не несут убытков в связи с изъятием территории компаниями-недропользователями.
Следует отметить, что действие норм Федерального закона №82-ФЗ распространяется на лиц, относящихся к КМНС, постоянно проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционную хозяйственную деятельность и занимающихся традиционными промыслами; также на лиц, которые относятся к КМНС, постоянно проживают в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых традиционная хозяйственная деятельность и занятие традиционными промыслами являются подсобными видами деятельности по отношению к основному виду деятельности в других отраслях народного хозяйства, социально-культурной сфере, органах государственной власти или органах местного самоуправления; могут распространяться на лиц, не относящихся к КМНС, но постоянно проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
В 2017 г. опрос, проведенный в ХМАО-Югре, показал, что 75 % КМНС хотят вести традиционный образ жизни. Даже среди молодежи, учащихся профильных и предпрофильных классов, данный показатель составил 61 %[48].
С учетом изложенного, Совет рекомендует:
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
– рассмотреть вопрос о введении дополнительных налоговых льгот для представителей КМНС, в частности, об освобождении от НДФЛ выплат и материальных ресурсов, передаваемых КМНС по соглашениям с нефтегазовыми компаниями.
Мипросвещения России:
– рассмотреть вопрос о разработке изменений в законодательство об образовании, предусматривающих обязательное изучение родных языков КМНС в образовательных организациях, расположенных в местах их традиционного проживания;
– рассмотреть вопрос о разработке изменений в законодательство об образовании, предусматривающих наделение субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают КМНС, полномочиями по разработке единой региональной составляющей учебного плана;
– поручить Фонду сохранения и изучения родных языков народов России обеспечить разработку и экспертизу учебников на всех языках КМНС, подготовку кадров для обучения данным языкам, в том числе сургутском и ваховском диалектах хантыйского языка, языке лесных ненцев.
Минтруду России:
– рассмотреть вопрос о разработке изменений в законодательство о занятости населения в части установления возможности проведения перерегистрации безработных граждан из числа КМНС, проживающих в труднодоступных и удаленных местностях, без личной явки в Центр занятости.
Министерству сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхозу России):
– разработать и утвердить единую форму отчетности по добыче (вылове) водных биологических ресурсов при осуществлении традиционного рыболовства и порядок ее предоставления;
– урегулировать правовую коллизию по осуществлению традиционного рыболовства лицами, не являющимися КМНС, если такое рыболовство осуществляется родственниками КМНС в интересах семей КМНС;
Губернатору ХМАО-Югры, Правительству ХМАО-Югры:
– учредить должность регионального Уполномоченного по защите прав КМНС в качестве заместителя Уполномоченного по правам человека в автономном округе;
– создать орган исполнительной власти ХМАО-Югры, чья деятельность будет направлена на координацию деятельности всех органов власти в обеспечении прав и государственных гарантий КМНС;
– выработать правовые механизмы учета законных интересов лиц из числа субъектов права традиционного природопользования при заключении соглашений с недропользователями, включая урегулирование вопроса о статусе и полномочиях «представителя (главы) семьи» субъектов права традиционного природопользования;
– рассмотреть вопрос о предоставления региональных льгот и иных мер поддержки, установленных для КМНС, проживающих в местах традиционного расселения, на представителей КМНС, проживающих вне территории традиционного проживания, но на территории ХМАО-Югры;
– создать интернет-страницы органов государственной власти и муниципалитетов ХМАО-Югры на языках КМНС;
– во взаимодействии с органами адвокатского сообщества и правозащитными организациями ХМАО-Югры обеспечить более полное информирование представителей КМНС о праве на бесплатную правовую помощь;
– принять меры по повышению доступности государственных и муниципальных услуг, предоставляемых через МФЦ, в местах традиционного проживания КМНС;
– рассмотреть вопрос об установке в местах проживания КМНС дополнительных обозначений географических объектов на языках КМНС;
– шире использовать методы медиации для разрешения конфликтных ситуаций, связанных с защитой прав и законных интересов КМНС.
Департаменту образования и молодежной политики ХМАО-Югры совместно с Департаментом здравоохранения ХМАО-Югры:
– принять меры по разработке и нормативному закреплению механизма лекарственного обеспечения и оказания медицинской помощи обучающимся в общеобразовательных организациях, имеющих в своей структуре подразделения интернатов, обеспечить постоянную связь с семьями детей, проживающие на территориях традиционного природопользования;
– рассмотреть вопрос об открытии в г. Лянторе общеобразовательной организации с интернатом;
– обеспечить возможность обследования в медицинских учреждениях вне очереди представителей КМНС, прибывших из труднодоступных удаленных мест;
– решить вопрос с транспортным обеспечением обучающихся общеобразовательных организаций д. Русскинской Сургутского района.
Департаменту образования и молодежной политики ХМАО-Югры совместно с Департаментом культуры ХМАО-Югры:
– обеспечить дополнительную подготовку специалистов на сургутском и ваховском диалектах хантыйского языка;
– обеспечить издание учебников на сургутском диалекте хантыйского языка и языке лесных ненцев;
– обеспечить обучение традиционным ремеслам и возрождение (обучение) национальных видов спорта КМНС в общеобразовательных организациях, ХМАО-Югры, в том числе в интернатах.
Прокуратуре ХМАО-Югры:
– проверить законность и обоснованность возбуждения уголовного дела (предъявления обвинения) в отношении представителей КМНС по факту убийства ими трех особей медведя.
УМВД России по ХМАО-Югре:
– ориентироваться на применение превентивных мер по недопущению административных правонарушений лицами из числа КМНС, в т.ч., путем распространения инструкций, памяток о порядке и нормах хранения (ношения) оружия, об охране окружающей среды и использовании природных ресурсов;
– рекомендовать ОМВД России по Сургутскому району проводить процессуальные мероприятия на территориях традиционного природопользования (досмотр жилища, обыски, изъятие предметов и др.) с участием КМНС;
– во взаимодействии с представителями КМНС выработать комплекс мер по контролю за оборотом оружия на стойбищах;
– взять на контроль оперативность и полноту проверки заявлений об отстреле домашних оленей, принадлежащих КМНС;
– исключить случаи составления процессуальных документов (протоколов, объяснений и др.) в отношении представителей КМНС, не владеющих русским языком, без участия переводчиков.
…
В связи с изложенным Совет рекомендует Правительству Российской Федерации:
– рассмотреть возможность освобождения субъектов малого и среднего предпринимательства и работников таких предприятий от налоговых отчислений и иных обязательных платежей, начисляемых на суммы районных коэффициентов и северных надбавок установленных для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностям;
– рассмотреть возможность внесения изменений в новую редакцию КоАП Российской Федерации, предусматривающих при назначении административного наказания субъектам малого и среднего предпринимательства максимальный размер административного штрафа в следующих размерах: для микропредприятия — максимальный размер штрафа не более максимального размера штрафа, указанного в соответствующей статье КоАП РФ для гражданина, для малого предприятия — максимальный размер штрафа не более 25% от максимального размера штрафа, указанного в соответствующей статье Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации для юридического лица или предпринимателя, для среднего предприятия – максимальный размер штрафа не более 50% от максимального размера штрафа, указанного в соответствующей статье Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации для юридического лица или предпринимателя.
Настоящие рекомендации одобрены Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека путем заочного голосования 06 февраля 2020 г.
Председатель Совета В.Фадеев
[1] URL: http://prirodnadzor.admhmao.ru/sostoyanie-okruzhayushchey-sredy
[2] Приказ Ростехнадзора от 30 ноября 2017 г. № 515 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности “Правила безопасной эксплуатации внутрипромысловых трубопроводов»
[3] Приказ Ростехнадзора от 12 марта 2013 г. N 101 (ред. от 12.01.2015) «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности “Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности»
[4] Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации»
[5] Приказ Минтранса России от 5 июня 2019 г. № 167 «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства»
[6] Региональный анализ антропогенной трансформации ландшафтов ХМАО-Югры. URL: http://bva.wmsite.ru/problemy-vzaimodejstvija/vypusk2/valeeva
[7] Письмо ФГБУ «Центр стратегического планирования и управления медико-биологическими рисками здоровью» Минздрава России от 7 февраля 2018 г. № 0l-6/38.
[8] Постановление Правительства ХМАО-Югры от 12 июня 2013 г. № 245-п «О концепции развития и функционирования системы особо охраняемых природных территорий Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на период до 2030 года»
[9] Согласно резолюции UNEP/CBD/COP/10/27 Конференции сторон Конвенции о биологическом разнообразии (COP10), к 2020 году как минимум 17% районов суши и внутренних вод и 10% прибрежных и морских районов, и в частности районов, имеющих особо важное значение для сохранения биоразнообразия и обеспечения экосистемных услуг, сохраняются за счет эффективного и справедливого управления, существования экологически репрезентативных и хорошо связанных между собой систем охраняемых районов и применения других природоохранных мер на порайонной основе и включения их в более широкие ландшафты суши и морские ландшафты (режим доступа: https://www.cbd.int/meetings/COP-10).
[10] Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ, 14.01.2002, N 2, ст. 133
[11] Постановление Губернатора ХМАО-Югры от 28 января 1997 г. № 71 «О создании в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре природного парка «Нумто»
[12] Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ, 27.11.1995, № 48, ст. 4556
[13] Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ, 24.04.1995, № 17, ст. 1462
[14] Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ, 20.03.1995, № 12, ст. 1024
[15] Письмо Минприроды России от 19 августа 2016 г. № 05-12-29/21511.
[16] Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ, 27.11.1995, N 48, ст. 4556
[17] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 г. №849-р «Об утверждении Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов»
[18] URL: http://regulation.admhmao.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=16297
[19] URL: http://regulation.admhmao.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=17127 http://regulation.admhmao.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=17128
[20] URL: http://regulation.admhmao.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=17350 http://regulation.admhmao.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=18359
[21] Природные территории и акватории, рекомендованные для внесения в список водно-болотных угодий, охраняемых Рамсарской конвенцией («Теневой» список водно-болотных угодий, имеющих международное значение). Водно-болотные угодья России. URL: http://www.fesk.ru/tom/3.html
[22] Письмо Минприроды России от 24 сентября 2019 г. № 01-15-06/23032.
[23] Имеются разночтения в площади заказника. Согласно решению исполкома Ханты-Мансийского окружного Совета народных депутатов № 110 от 24 июня 1983 г. «О выделении охотничьих угодий на территории Сургутского района под заказник окружного значения», решению Тюменского облисполкома № 390 от 27 декабря 1984 г. «Об организации государственных заказников областного значения «Сургутский» в Сургутском, «Унторский» в Октябрьском и «Викуловский» в Викуловском районах» площадь заказника составляет 108800 га. В то же время, согласно постановлению Правительства ХМАО – Югры от 12 июля 2013 г. № 245-п (ред. от 26.04.2019 г.) «О концепции развития и функционирования системы особо охраняемых природных территорий Ханты-Мансийского автономного округа – Югры на период до 2030 года», площадь заказника составляет 39000 га. При этом, никаких решений уполномоченных органов власти о сокращении площади заказника найти не удалось.
[24] URL: http://regulation.admhmao.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=18359
[25] Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»
[26] Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» // СЗ РФ, 03.05.1999, №18, ст. 2208
[27] Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ, 14.05.2001, № 20 ст. 1972
[29] URL: http://2gis.ru/nizhnevartovsk/geo/70030076143599643
[30] URL: http://econadzor.com/news/2705.html; http://www.znak.com/2017-12-11/kompaniyu_ iz_hmao_oshtrafovali_na_243_mln_rubley_za_ucherb_ot_gigantskoy_svalki_avtopokryshek
[31] URL: http://newdaynews.ru/yamal_ugra/671583.html
[32] Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050 «О реализации отдельных мероприятий государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»
[33] Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Суда ХМАО–Югры от 19 марта 2019 г. по делу № 33-2185/2019 и др.
[34] Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // СЗ РФ, 27.11.1995, № 48, ст. 4563
[35] Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом»
[36] Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ, 05.04.1999, № 14, ст. 1650
[37] Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом»
[38] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2015 г. № 816-р «О схеме территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (в части трубопроводного транспорта)»
[39] Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ, 31.12.2012 г., № 53 (часть I) ст. 7598
[40] Приказ Минздрава России от 5 ноября 2013 г. № 822н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи несовершеннолетним, в том числе в период обучения и воспитания в образовательных организациях»
[41] Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 октября 2013 г. № 60 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.2.3114-13 “Профилактика туберкулеза»
[42] Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ, 28.11.2011, № 48, ст. 6724.
[43] Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД и ВС РФ, 20.08.1992, N 33, ст. 1913.
[44] Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации» // СЗ РФ, 30.12.2013, N 52 (ч. I), ст. 7007.
[45] Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» // СЗ РФ, 06.07.2015, №27, ст. 3953.
[46] Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ, 17.12.2001, №51, ст. 4832
[47] URL: http://dumahmao.ru/ai_fill/File/control%20activities/2017/20170928_326_inf.pdf
[48] URL: http://ugra-news.ru/article/16052017/4858
[49] Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // СЗ РФ, 30.07.2007, ;№31, ст. 4006
[50] Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 145
[51] Постановление Правительства ХМАО-Югры от 22 декабря 2017 г. №559-п «О проекте социальных иннований в сфере социального обслуживания граждан (уберизация социальных услуг) в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре»
[52] Постановление Правительства ХМАО-Югры от 31 октября 2014 г. № 395-п «О порядке и размере выплаты компенсации поставщику социальных услуг, включенным в реестр поставщиков социальных услуг ХМАО-Югры, но не участвующим в выполнении государственного задания (заказа), при получении у них гражданином социальных услуг, предусмотренных индивидуальной программой предоставления социальных услуг».
[53] Распоряжение Правительства ХМАО-Югры от 24 июня 2016 г. № 353-рп «О проведении апробации системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в ХМАО-Югре».
[54] Закон ХМАО-Югры от 19 ноября 2014 г. № 96-оз «Об общественном контроле в ХМАО-Югре»
[55] Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ, 28.07.2014, № 30 (ч. I), ст. 4213