В 2027 году исполнится двадцать лет со дня принятия Декларации Организации Объединённых Наций о правах коренных народов. За это время свободное, предварительное и осознанное согласие — СПОС — стало устойчивым международным стандартом защиты прав коренных народов. Для Российской Федерации его значение подтверждается не только Декларацией, но и обязательными международными договорами и практикой договорных органов ООН.

Но российская действительность ставит другой, принципиальный вопрос: кто на самом деле распоряжается правом на СПОС — сами коренные народы или созданные государством структуры, принимающие решения от их имени?

Россия воздержалась при принятии Декларации ООН о правах коренных народов в 2007 году и не ратифицировала Конвенцию Международной организации труда № 169. Однако Декларация не является международным договором и ратификации не подлежит. В 2014 году Генеральная Ассамблея ООН без голосования приняла Итоговый документ Всемирной конференции по коренным народам, вновь подтвердив необходимость взаимодействия с коренными народами через их собственные представительные институты с целью получения СПОС до утверждения проектов, затрагивающих их земли, территории и ресурсы.

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 69/2 — русский текст

Статья 69 Конституции Российской Федерации устанавливает, что права коренных малочисленных народов гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Россия является участницей международных договоров в области прав человека, а договорные органы ООН прямо указывают на необходимость соблюдения СПОС Российской Федерацией.

В 2022 году Комитет по правам человека, рассматривая выполнение Россией Международного пакта о гражданских и политических правах, рекомендовал обеспечить участие коренных народов в принятии решений, касающихся их земель и ресурсов, на основе принципа свободного, предварительного и осознанного согласия.

Заключительные замечания Комитета по правам человека — русский текст

В 2023 году Комитет по ликвидации расовой дискриминации рекомендовал России обеспечить консультации с коренными народами по проектам, законодательным и административным мерам, способным затронуть их земли, территории и ресурсы, с целью получения их свободного, предварительного и осознанного согласия.

Заключительные замечания Комитета по ликвидации расовой дискриминации — русский текст

В 2025 году Комитет по экономическим, социальным и культурным правам вновь обратил внимание на недостаточное обеспечение права коренных народов на СПОС и их недостаточное представительство в органах, принимающих решения. России было рекомендовано проводить предварительные, систематические и прозрачные консультации с целью получения СПОС, особенно до выдачи разрешений на хозяйственную деятельность на традиционно используемых коренными народами землях и территориях.

Заключительные замечания Комитета по экономическим, социальным и культурным правам — русский текст

Поэтому вопрос о СПОС для России нельзя сводить к тому, как она голосовала по Декларации в 2007 году. Договорные органы ООН рассматривают этот принцип в контексте выполнения международных обязательств Российской Федерации.

Однако для понимания СПОС важен не только вопрос о его обязательности. Не менее существенно, кому принадлежит само право принять решение.

Декларация ООН о правах коренных народов исходит из права коренных народов самостоятельно определять отношения со своими землями, территориями и ресурсами. Они участвуют в принятии затрагивающих их решений через представителей, избираемых ими самими по собственным процедурам. Государства должны взаимодействовать с ними через их собственные представительные институты, а сами народы вправе определять структуру и состав таких институтов.

Декларация Организации Объединённых Наций о правах коренных народов — русский текст

Отсюда следует и смысл СПОС. Это не процедура, в которой государство сначала принимает решение, а затем предоставляет коренному народу возможность его обсудить. И не право направить замечания, которые кто-то другой вправе принять или отклонить.

В тех случаях, когда требуется СПОС, решение о допустимости деятельности, затрагивающей земли, территории и ресурсы, принадлежит самому коренному народу. Именно он должен иметь возможность разрешить такую деятельность или не разрешить её.

Именно на этом уровне возникает противоречие с российской системой.

Постановление Правительства Российской Федерации № 1488 регулирует возмещение убытков, причинённых хозяйственной деятельностью коренным малочисленным народам, их объединениям и отдельным лицам. То есть носители затрагиваемых прав в самом постановлении названы вполне определённо.

Однако соглашение о возмещении заключается не с ними, а между хозяйствующим субъектом и советом представителей коренных малочисленных народов при органе исполнительной власти субъекта Федерации. Правообладатели могут участвовать в обсуждении проекта соглашения и направлять замечания, но сторонами соглашения не становятся.

И здесь возникает основной вопрос: на каком основании созданный при государственной власти Совет получает право распоряжаться тем, что принадлежит самим коренным народам и конкретным затрагиваемым общинам?

Хакасия: когда правообладатели остаются в меньшинстве

Совет представителей коренных малочисленных народов при Правительстве Республики Хакасия создаётся самим Правительством республики, которое утверждает и изменяет его персональный состав.

На заседании Совета в декабре 2021 года, как указывали шорские общины в совместном заявлении, в голосовании участвовали 16 чиновников и 10 представителей общин коренного малочисленного народа. Иными словами, представители самих общин находились в меньшинстве.

В 2026 году Правительство Хакасии вновь изменило состав и правила работы Совета. В его состав входят представители органов государственной власти и муниципалитетов, а при равенстве голосов решающим является голос председателя.

Проблема здесь не в самом участии чиновников. Государственные органы, безусловно, могут участвовать в консультациях. Но совершенно иная ситуация возникает, если результат голосования такого Совета используется как выражение согласия коренного народа.

Нельзя разрешить деятельность от имени правообладателя голосами большинства, состоящего из людей, которым право принимать такое решение не предоставлено самими правообладателями.

Красноярский край: представитель — не правообладатель

В Красноярском крае проблема выглядит иначе. Совет представителей коренных малочисленных народов при Правительстве края состоит преимущественно из представителей организаций коренных народов.

Но это не снимает вопроса о полномочиях.

Принадлежность к коренному народу, членство в общественной организации или региональном Совете сами по себе не дают человеку права распоряжаться землями, ресурсами и правами другой конкретной общины.

Именно этот вопрос возник в деле семейных общин эвенков «Мадра» и «Кунноир», рассмотренном Верховным Судом Российской Федерации в 2026 году. Общины оспаривали механизм, установленный постановлением № 1488, указывая, что не участвовали в переговорах по соглашению о возмещении убытков от эксплуатации нефтепровода на территории их традиционного природопользования и не предоставляли региональному Совету полномочий представлять их интересы.

Российский суд признал установленный порядок соответствующим национальному законодательству. Но с позиции СПОС именно отсутствие мандата является центральной проблемой.

Если деятельность затрагивает конкретную общину, именно эта община должна определить, кто её представляет и кому она поручает выразить её решение. Мандат должен идти от правообладателя к представителю, а не от государства к созданному им Совету.

Хакасия и Красноярский край показывают две формы одной и той же подмены. В Хакасии государство может обеспечить большинство внутри Совета людям, которые вообще не являются носителями права на СПОС. В Красноярском крае представители коренных народов могут не иметь полномочий распоряжаться правами конкретных общин, интересы которых затрагивает проект.

В обоих случаях ключевой вопрос остаётся одним: кто дал право принимать решение?

Вместо вывода

Если право на земли и ресурсы принадлежит коренному народу, то и решение о допустимости деятельности, затрагивающей эти территории и ресурсы, должно принадлежать ему.

Государство может организовать консультации. Компания может предложить проект. Совет может быть площадкой для переговоров. Но решение должно исходить от самих носителей права и созданных или уполномоченных ими институтов.

В 2027 году Декларации ООН о правах коренных народов исполнится двадцать лет. Спустя два десятилетия речь должна идти уже не о возможности выслушать коренные народы, а о признании за ними реального права распоряжаться тем, что им принадлежит.

СПОС — это не право быть выслушанным. Это право коренного народа самому распоряжаться своими землями и ресурсами: разрешать затрагивающую их деятельность или запрещать её.

Анчол Сафронов

@IR

Читайте также:

Никита Каплин: Системное нарушение имущественных прав общин коренных малочисленных народов

Канада делится бизнесом, Россия — компенсациями: две модели недропользования