Почему гражданское общество и государство разошлись в оценке прогресса России в достижении Целей устойчивого развития ООН, и как они могут сотрудничать в их реализации
13.08.2020
В сентябре 2015 года на Генеральной ассамблее ООН 193 странами, включая Россию, были приняты 17 целей устойчивого развития (ЦУР), которые входят в повестку ООН до 2030 года. Среди них: всеобщее экономическое благосостояние, ликвидация нищеты, повышение качества образования и здравоохранения, развитие возобновляемой энергетики, рационального производства и потребления, борьба с изменением климата, сохранение экосистем, правосудие, качество институтов и соблюдение прав человека. В июле текущего года Россия впервые отчитывалась о прогрессе в достижении ЦУР на Политическом форуме ООН. Впрочем, помимо официального доклада (ДНО), представленного на форуме, подготовлен и гражданский доклад, оценки которого во многом отличны от государственного, который готовили в Аналитическом центре при правительстве РФ. Заместитель главы центра Татьяна Радченко и координатор гражданского доклада Неля Рахимова специально для “Ъ-Регенерации” пояснили разницу в подходах к работе и оценкам и рассказали, как государство и гражданское общество смогут в будущем быть полезны друг другу для реализации Повестки-2030.
Татьяна Радченко,
заместитель руководителя Аналитического центра при правительстве Российской Федерации
Добровольные национальные обзоры (ДНО) потому так и называются, что страны готовят их добровольно и представляют на полях политического форума ООН по устойчивому развитию. Так, каждая страна рассказывает о своем опыте, успехах и вызовах при реализации Повестки дня в области устойчивого развития до 2030 года (Повестки-2030) и ее 17 целей (ЦУР).
Страны стремятся до 2030 года представить свои обзоры не единожды. Некоторые уже сделали это дважды, например Аргентина, Армения, Бангладеш, Финляндия, Индия, а Того и Бенин — трижды. 14 июля 2020 года министр экономического развития России Максим Решетников представил на площадке ООН первый российский ДНО.
Подготовкой ДНО занимался Аналитический центр при правительстве РФ в партнерстве с Минэкономразвития, МИД России, Росстатом и другими госорганами. Были созданы 17 тематических рабочих групп — по одной для каждой из ЦУР, в них представители более 450 организаций, органов власти, науки, бизнеса, гражданского общества в течение года публично обсуждали отдельные главы обзора и его полный текст.
Важно отметить, что ДНО посвящен анализу не только динамики количественных показателей, характеризующих достижение ЦУР, но и качественному анализу мер госполитики, проектов институтов развития, исследовательских и общественных организаций и бизнеса. Они логично дополняют друг друга, поскольку достижение количественных показателей устойчивого развития обеспечивается именно за счет реализации соответствующих мер и проектов. Например, меры социальной поддержки населения, социальные контракты, материнский капитал способствуют сокращению доли малоимущего населения и росту доходов семей с детьми. Реализация программы «Доступная среда» способствует получению высшего образования. Создание системы быстрых платежей нацелено на повышение доступности финансовых услуг для населения.
ДНО России получился одним из самых объемных. Но в него вошли далеко не все достижения нашей страны. Мы не хотели распыляться и концентрировались на основных. Среди них — снижение смертности, увеличение ожидаемой продолжительности жизни при рождении, низкий уровень распространенности недоедания (1,6% лиц старше 18 лет в 2018 году), ускорение темпов роста ВВП, стопроцентное обеспечение населения электроэнергией, принятие Парижского соглашения и другие.
Параллельно с работой над официальным обзором группа экспертов, среди которых были и участники наших тематических рабочих групп, вела подготовку альтернативного обзора достижений ЦУР в России — так называемого Добровольного гражданского обзора (ДГО).
Главными различиями между ДНО и ДГО стали цели их подготовки. Если ДНО предназначен для представления достигнутого прогресса, результатов решения задач устойчивого развития, а также перспектив достижения ЦУР в стране, то ДГО направлен на выработку рекомендаций и предложений представителей гражданского общества для органов власти по мерам достижения ЦУР. Основной фокус ДГО смещен на выявление проблем и вызовов для достижения устойчивого развития в России, а также на описание существующего опыта организаций гражданского общества в их решении.
Помимо этого отчет подготовила и Счетная палата РФ. В нем проанализирована система госуправления по внедрению повестки устойчивого развития за 2019 год и истекший период 2020-го. Там также представлены рекомендации правительству по достижению ЦУР ООН. Речь идет, в частности, о необходимости интеграции приоритетных положений Повестки-2030 в стратегические документы страны и утверждение долгосрочных комплексных национальных целей развития, распределении сферы ответственности органов власти в рамках реализации Повестки-2030, определении ведомства, ответственного за организацию деятельности по ее реализации.
Безусловно, каждый из обзоров имеет неоспоримую пользу. Они не противоречат, а дополняют друг друга. ДНО создан для демонстрации и подтверждения на международной арене приверженности России принципам и целям устойчивого развития, достигнутых результатов. Он отвечает на вопрос о том, что изменилось в стране с 2015 года, когда были утверждены ЦУР. Отчет Счетной палаты и ДГО дают органам власти рекомендации и предложения по выстраиванию дальнейшей работы по ЦУР в целом и по каждой из целей в частности.
Диалог, который выстроился между экспертами, гражданским обществом и органами власти, может стать основой для дальнейшей работы по мониторингу достижения ЦУР в стране. В идеале это может быть ежегодный внутристрановой мониторинг (без представления обзоров в ООН), который объединил бы подходы ДНО и ДГО к анализу результатов достижения целей и задач устойчивого развития и динамики их показателей.
На сегодняшний день уже заметны шаги, которые будут способствовать достижению ЦУР в России. Указом президента РФ №474 от 21 июля 2020 года утверждены национальные цели развития страны на период до 2030 года, которые напрямую перекликаются с ЦУР,— это и сохранение населения, здоровья и благополучия людей, и создание комфортной и безопасной среды для жизни, и обеспечение достойного, эффективного труда и успешного предпринимательства. Запущена работа по корректировке нацпроектов для достижения национальных целей развития. И если раньше горизонт планирования в России (с учетом национальных проектов) был ограничен 2024 годом, то сейчас появились четкие ориентиры до 2030-го, что соответствует горизонту планирования Повестки-2030.
По оценкам Аналитического центра при правительстве РФ, на начало 2020 года нацпроекты в зависимости от консервативности оценки покрывали от 35% до 67% ЦУР. После того как будут утверждены новые показатели, такую оценку нужно будет делать повторно, и, возможно, эти цифры возрастут.
Неля Рахимова,
координатор Коалиции за устойчивое развитие страны
14 июля Россия впервые отчиталась о реализации Целей устойчивого развития (ЦУР) в ООН на Политическом форуме высокого уровня. Добровольный национальный обзор (ДНО) был представлен министром экономики Максимом Решетниковым. В этом году форум проходил в пятый раз. Как показала практика, государственные обзоры не всегда отражают реальное состояние дел в странах. Часто проблемные аспекты опускаются, а в фокусе оказываются только достижения. Поэтому гражданское общество, которое действительно нацелено на достижение ЦУР, начало выпускать параллельные обзоры. Эти обзоры не только демонстрируют положительные тренды, но и освещают проблемы развития, которые государство игнорирует или не замечает. Чаще всего гражданские обзоры также ориентированы на выработку рекомендаций для государства и построение диалога для прогресса по ЦУР.
В этом году в России была запущена Коалиция за устойчивое развитие страны, которая инициировала выход гражданского обзора о реализации ЦУР. Он был опубликован в июне. В дополнение к уже обозначенным задачам российский обзор преследует еще несколько задач.
Во-первых, объединить гражданское общество России, которое очень часто раздроблено (активисты, защищающие права человека, работают активно друг с другом и часто не пересекаются, например, с защитниками природы). Оказалось, что гражданские активисты, несмотря на то что работают в разных областях, часто сталкиваются с одними и теми же проблемами. Многие из участников процесса и соавторов обзора подчеркивают, что работа помогла понять, как важно объединяться, работать вместе. Во-вторых, очень немаловажно, что гражданское общество России с помощью этого обзора может продемонстрировать на международном уровне: мы знаем, что такое ЦУР, работаем на их реализацию, можем представлять информацию в системном, комплексном формате и вести открытый диалог с государством наравне с другими международными активистами. Очень важно, чтобы наше гражданское общество было полноценно представлено на международных переговорах по Повестке-2030. Сейчас этого не происходит, и одной из задач Коалиции является активизация работы гражданского общества России на международных площадках, чтобы продвигать национальные интересы. В-третьих, обзор помог многим организациям по-новому оценить значимость своей деятельности в контексте ЦУР.
Работа над обзором развернулась в начале 2020 года. На Гайдаровском форуме было объявлено о запуске Коалиции и старте работы над гражданским обзором. Приглашение к участию в его создании было распространено через различные информационные источники, и все желающие могли подключиться к процессу без каких-либо ограничений.
Каждую главу обзора курировали профильные эксперты. Формирование глав по каждой ЦУР проходило несколько этапов, каждый из которых сопровождался консультациями со всеми участниками. На завершающем этапе более 160 организаций и 200 гражданских активистов со всей России подписались под обзором.
Несмотря на заявление государства о том, что в формировании ДНО приняло участие гражданское общество, по нашему мнению, процесс не был максимально открытым. Так, информация о начале подготовки доклада широко не распространялась, не было понятно, как можно подключиться к процессу. Многие независимые организации и объединения гражданского общества не были проинформированы, хотя ведут огромную работу по ЦУР. Удаленное участие в формировании ДНО было также затруднено. Например, на финальной встрече, целью которой объявлялось «обеспечение учета мнения всех заинтересованных сторон», онлайн-включение отсутствовало. Соответственно только люди, находящиеся в Москве и не вошедшие в карантинные меры из-за пандемии, могли принять участие в этой встрече. Также сейчас мы видим, что многие важные проблемные вопросы, которые были освещены в рабочем документе ДНО, были опущены в его финальной версии. Например, проблема женского обрезания, которая была упомянута в рабочем документе, в финальной версии полностью отсутствует.
Часто в ДНО за достижение демонстрируется принятая законодательная база, при этом ничего не говорится о том, как эти законы исполняются. Говорить о принятии закона, не упоминая о проблемах его реализации, некорректно. Это в первую очередь относится к ЦУР 16, которая является одной из самых проблемных для России, так как концентрируется на вопросах коррупции, эффективности институтов, свободе слова и правах человека. Россия, как и многие другие государства, не стала обращать внимание на эти проблемы в ДНО, так как они зачастую отражают неэффективность работы самих госорганов.
В отличие от ДНО, кроме статистики Росстата мы опирались и на различные альтернативные открытые источники информации: независимые СМИ, которые поднимают различные социальные, экологические и экономические проблемы. Например, в главе по ЦУР 10 мы затронули вопросы неравенства в его различных аспектах, подняв проблемы мигрантов, коренных народов, ЛГБТ, инвалидов. По проблемам этих людей часто вообще нет никаких официальных данных, но это не значит, что таких проблем нет.
Стоит отметить, что прогосударственные организации назвали наш обзор заказом Запада. Это нонсенс, так как процесс был инициирован группой российских независимых экспертов, к нему приглашались все заинтересованные стороны. Мы провели переговоры с фондами о поддержке обзора, данную инициативу одобрило представительство фонда Фридриха Эберта, в котором есть отдельное направление по устойчивому развитию. Фонд поддержал инициативу построения диалога между государством и гражданским обществом по реализации ЦУР в России, как делал это в других странах. Фонд не участвовал в выборе тем для отчета, не влиял на его содержание и на состав Коалиции. Заметим, в ДНО проекты, поддержанные фондом, приведены как примеры реализации ЦУР в России.
Как уже было отмечено, гражданский обзор вышел в июне 2020 года. Мы решили провести встречу с представителями государства для представления им обзора и выслали запрос в Аналитический центр для проведения встречи. Центр поддержал наше предложение. Встреча прошла 22 июня в онлайн-формате, на которую Аналитическим центром были приглашены 42 представителя госорганов. Однако лишь трое из них были на этой встрече и только один дал свои комментарии. Впоследствии Аналитический центр отказался разместить информацию о проведении встречи на своем сайте.
Нам трудно понять, почему данная встреча была проигнорирована госорганами. Мы можем предположить, что государством сознательно была выбрана политика игнорирования нашей работы, чтобы не привлекать к ней внимания как внутри страны, так и за рубежом. Когда ДНО был представлен на онлайн-сессии ООН, нам удалось еще раз заявить об обзоре и задать представителям государства несколько жизненно важных для гражданского общества вопросов. Мы все еще надеемся на построение открытого диалога с государством в реализации ЦУР.